Скачать fb2
Политичестки ред и политически упадък

Политичестки ред и политически упадък

Аннотация

    В "Произход на политическия ред" Франсис Фукуяма проследява историческото развитие от зората на човечеството до Френската и Американската революции. В "Политически ред и политически упадък" той продължава своя монументален разказ за изграждането на човека като политическо животно.
    Започвайки с индустриалната революция, той разкрива как държавата, законът и демокрацията се развиват след тези разтърсващи събития, къде са корените на днешното напрежение между либералните демокрации и диктатурите и как неоспоримите симптоми за разпад се появяват в развитите демокрации. Ако искаме да разберем политическите системи, които доминират и управляват живота ни, задължително трябва да се върнем към техните корени и да бъдем бдителни за възможността за упадък. Това майсторско описание е задължително четиво за всеки, който иска да разбере повече за света, в който живеем.


Франсис Фукуяма ПОЛИТИЧЕСКИ РЕД И ПОЛИТИЧЕСКИ УПАДЪК От индустриалната революция до глобализацията на демокрацията


    Енергичността на изпълнителната власт е определящо условие за добро управление. Тя е от съществено значение както за защитата на обществото от външни нападения, така и за строгото прилагане на законите... Слабото управление, както и да бъде наричано на теория, не е нищо друго освен лошо управление на практика.
Александър Хамилтън

    Английската раса дълго и успешно е изучавала изкуството на ограничаване на изпълнителната власт, постоянно пренебрегвайки изкуството на усъвършенстване на методите на управление. Тя е натрупала много по – голям опит в контролирането на управлението, отколкото на неговото активизиране. Тя е по – загрижена управлението да е справедливо и умерено, отколкото гъвкаво, добре организирано и ефективно.
Удроу Уилсън

    Когато един американец разсъждава върху проблема за управлението, той няма предвид изграждането на авторитет и концентрация на властта, а по – скоро ограничаването и разделението на властите.
Самюъл Хънтингтън


ПРЕДГОВОР:
 РАЗВИТИЕ НА ПОЛИТИЧЕСКИТЕ ИНСТИТУЦИИ ДО ФРЕНСКАТА РЕВОЛЮЦИЯ

    Нека обсъдим няколко съвършено различни сценария, разиграли се в началото на второто десетилетие на двайсет и първи век.
    През 2013 г. тежковъоръжено милиционерско формирование взе за заложник за няколко часа министър – председателя на Либия Али Зейдан с настояването правителството да изплати неизплатените заплати. Други милиции блокираха голяма част от производството на петрол в страната, единствения източник на приходи от износ. Малко преди това други милиции бяха отговорни за убийството на американския посланик Кристофър Стивънс в Бенгази и за разстрелването на десетки демонстранти в столицата Триполи, които протестираха срещу продължителната окупация на града.
    Тези милиции бяха сформирани в различни части на страната в опозиция на дългогодишния диктатор на Либия Муамар Кадафи, когото свалиха с помощта на НАТО през първата година на Арабската пролет през 2011 г. Протестите срещу авторитарните правителства, които избухнаха през същата година не само в Либия, но и в Тунис, Египет, Йемен, Сирия и други арабски страни, бяха свързани с искания за повече демокрация. Но две години по – късно демокрацията, практикувана в Европа и Северна Америка, продължава да е непостижима мечта. Либия предприе някои плахи стъпки за създаване на учредително събрание, което да напише нова конституция. Но най – същественият проблем в момента е отсъствието на държава – т.е. на централна власт, която да упражнява контрол над цялата територия за опазване на обществения ред и съблюдаване на законността.
    В други части на Африка има държави, които на хартия притежават монопол върху властта и не са така хаотични като Либия. Но и те са твърде нестабилни. Изтласкани от Южна Азия и Близкия изток радикални ислямистки групировки намират поле за действие в страни със слаби правителства като Мали, Нигер, Нигерия и Сомалия. Причината тази част на света да е много победна от гледна точка на доходи, здравеопазване, образование и т.н. в сравнение с бързоразвиващи се региони като Източна Азия е пряко свързана с липсата на силни държавни институции.
    През същия период във финансовия сектор на Съединените щати се разиграва съвършено различен сценарий. Съединените щати са в много отношения в противоположния край на политическия спектър в сравнение с Либия след Кадафи: те разполагат с мощна и добре институционализирана държава в продължение на повече от двеста години благодарение на демократичната легитимност. Но тази държава не функционира добре и нейните проблеми могат да бъдат свързани с факта, че е прекалено институционализирана.
    Преди финансовата криза през 2008 г. имаше приблизително една дузина федерални агенции с регулаторна власт над финансови институции, както и банкови и застрахователни регулатори във всеки от петдесетте щата. Въпреки цялата тази регулаторна власт правителството на САЩ остана в неведение за задаващата се криза с високорискови ипотечни кредити, което позволи на банките да натрупат прекомерен ливъридж, в резултат на което възникна огромна сенчеста банкова система, изградена въз основа на финансови деривати, които са твърде сложни, за да бъдат оценени правилно. Някои коментатори направиха опит да стоварят вината за кризата изключително върху гарантираните от държавата ипотеки от ипотечни компании като „Фани Мей“ и „Фреди Мак“, които действително допринесоха за финансовия срив. Но частният сектор беше облагодетелстван участник в ипотечната ярост и можеше да си позволи неоправдани рискове, защото големите банки знаеха, че ще бъдат спасени от правителството, ако изпаднат в затруднение. Точно това се случи след фалита на инвестиционната банка „Леман Брадърс“ през септември 2008 г., което за малко да доведе до срив на глобалната платежна система и стана причина за най – дълбоката рецесия в САЩ от Голямата депресия насам.
    По – шокиращо е онова, което се е случило след началото на кризата. Въпреки всеобщото осъзнаване на огромния риск, породен от „твърде големите, за да фалират“ банки, концентрацията на американския банков сектор се засили в сравнение с 2008 г. През 2010 г. Конгресът прие Закона „Дод – Франк“, който трябваше да реши този проблем. Но законодателството пренебрегна по – прости средства като рязко повишаване на изискванията към банковия капитал или налагане на строги ограничения върху размера на финансовите институции за сметка на изключително сложна комбинация от нови правила. Три години след тяхното приемане много от тези подробни правила все още не са написани и по всяка вероятност няма да решат основния проблем с „твърде големите, за да фалират“ банки, дори да бяха написани.
    Две са основните причини за този неуспех. Първата е свързана с аргументите на банките, които заради собствените си интереси твърдят, че силната регулация на дейността им ще възпрепятства способността им да отпускат заеми и по този начин ще попречи на икономическия растеж, което ще предизвика нежелани вредни последици. Подобни аргументи са обосновани, когато става дума за нефинансови предприятия в производствения сектор, и допадат на много консервативни избиратели, които изпитват подозрение към „силното управление“. Но както изтъкват учени като Анат Адмати, Мартин Хелвиг и много други, големите банки са съвършено различни от нефинансовите предприятия поради способността си да причиняват вреди на останалите отрасли от икономиката по начин, който е невъзможен за една производствена компания. Втората причина за неуспеха е обстоятелството, че банките са много богати и могъщи и могат да наемат огромен брой скъпоплатени лобисти в своя полза. Въпреки огромния обществен гняв срещу банковия сектор по повод стоварването на бремето по спасяването на банките върху данъкоплатците тези лобисти успяха да блокират важни регулации, които засягат същността на проблема с „твърде големите, за да фалират“ банки. За някои законодатели аргументите на банкерите срещу нови регулации вероятно бяха убедителни, защото отговаряха на идеологическите им убеждения; за други аргументите бяха удобно прикритие за запазване на финансовата подкрепа за политически кампании от страна на банковия сектор.
    Третият сценарий свързва Арабската пролет с избухналите през 2013 г. протести в Турция и Бразилия. Двете страни бяха водещи „нововъзникващи пазарни икономики“ с бърз икономически растеж през предходното десетилетие. За разлика от арабските диктатури и двете бяха демокрации със състезателни избори. Турция беше управлявана от ислямистката Партия на справедливостта и развитието, чийто лидер и министър – председател на страната Реджеп Таип Ердоган вече беше изкарал успешен мандат като кмет на Истанбул. Бразилия избра за президент Дилма Русеф от Социалистическата партия, хвърлена в затвора през младостта си от военната хунта, управлявала страната от 1964 до 1985 г.
    Въпреки тези впечатляващи икономически и политически постижения наскоро и двете страни бяха разтърсени от масови антиправителствени протести. В Турция проблемът възникна от решението на правителството да построи търговски център в един парк в Истанбул. Много от младите протестиращи смятаха, че независимо от демократичното си управление Ердоган има авторитарни наклонности и не обръща внимание на проблемите на младото поколение. В Бразилия проблемът беше свързан с корупция и неуспеха на правителството да осигури солидни основни услуги, изхарчвайки милиарди, за да бъде домакин на Световното първенство по футбол и Летните олимпийски игри.
    Общото между тези протести и Арабската пролет две години преди това е фактът, че са организирани най – вече от средната класа. В резултат на икономическото развитие при предишното поколение и в двете страни възниква нова средна класа, чиито очаквания бяха много по – големи от тези на родителите им. Тунис и Египет имат по – ниски темпове на растеж от Турция и Бразилия, но въпреки това в двете страни рязко се увеличава броят на висшистите, чиито надежди за работа и кариера са осуетени от шуробаджанащината на авторитарните режими. Фактът, че в Турция и Бразилия се провеждат демократични избори, не удовлетворява протестиращите. Правителствата са принудени да постигат по – добри резултати, ако искат да получат обществено одобрение, и да са по – съобразителни и отзивчиви по отношение на променящите се обществени потребности. Осъществяващият изключителен икономически напредък Китай също се сблъсква с предизвикателствата от страна на разрастващата се средна класа, която вече наброява стотици милиони. Тъй като са облагодетелствани от главоломния икономически растеж, осъществен от предишното поколение, те, както и техните връстници в други страни, имат различни и по – големи очаквания от правителствата. За оцеляването на политическите системи във всички тези страни от решаващо значение ще е до каква степен са в състояние да се адаптират към новия социален ландшафт в резултат на икономическия растеж.
    ПРОБЛЕМЪТ С УПРАВЛЕНИЕТО
    Тези три примера може да ви се струват твърде различни, тъй като проблемите са свързани с конкретни политики, личности и исторически контексти. Но онова, което ги обединява и е общовалидно за цялата политическа сфера, са институциите. Институциите са „стабилни, уважавани, повтарящи се модели на поведение“, които се запазват и извън периода на управление на отделните лидери. Те са устойчиви правила, които моделират, определят и канализират човешкото поведение. Проблемът на Либия след Кадафи е отсъствието на основни институции и преди всичко на държава. Докато не се създаде един – единствен, централен и легитимен източник на властта в тази страна, няма да има гаранции за сигурността на гражданите и условия за тяхното процъфтяване.
    На другия край на скалата, в Съединените щати, съществуват устойчиви и силни институции, но те са подложени на политически упадък. Държавните институции, които би трябвало да служат на обществени цели, обслужват могъщи частни интереси, които демократичните мнозинства трудно биха могли да контролират. Проблемът не се заключава единствено в парите и властта, а е свързан със закостенялостта на самите правила и на идеите, които ги подкрепят.
    А в страни с възникващи пазари като Турция и Бразилия проблемът е в това, че съществуващите институции не съответстват на протичащите социални промени. По своята същност институциите са устойчиви модели на поведение, създадени в отговор на потребностите на конкретен исторически момент. Но обществата, особено тези, които преживяват бърз икономически растеж, се променят. Възникват нови социални класи, броят на образованите нараства, използват се нови технологии, което размества социалните пластове. Съществуващите институции често не успяват да се приспособят към тези нови участници, в резултат на което са принудени да се променят.
    В този смисъл „развитието“ т.е. промените, конто настъпват в човешките общества с течение на времето, не е един безкраен списък от личности, събития, конфликти и политики. То е свързано по – скоро с възникването, развитието и упадъка на политическите институции. Ако искаме да разберем бързо променящите се политически и икономически развития в съвременния свят. е важно да ги разглеждаме в контекста на дългосрочното развитие на основополагащата институционална структура на обществата.
    Тази книга е продължение на „Произход на политическия ред: от предисторическите времена до Френската революция“. Проектът започна като опит да пренапиша и осъвременя класическото произведение на Самюъл Хънтингтън „Политическият ред в променящите се общества” публикувана за пръв път през 1968 г. За нейно заглавие използвам заглавието на първата глава в книгата на Хънтингтън, конто от своя страна използва заглавието на една статия, публикувана в списание „Световна политика“[1]. В своята книга Хънтингтън доказва, че политическото развитие се различава от икономическия и социален процес и че преди една форма на управление да стане демократична, трябва да установи основополагащ ред. Независимо от различията между моята книга и тази на Хънтингтън като форма и съдържание и аз достигам до същите основни изводи. В първия том описвам произхода на три основни политически институции: държавата, върховенството на правото и способите за насърчаване на демократична отчетност. В него обяснявам как тези институции възникват или не успяват да възникнат заедно или поотделно в Китай, Индия. Близкия изток и Европа. За тези които не са прочели първия том, ще резюмирам тези развития
    СОЦИАЛНИ ЖИВОТНИ
    Първият том не започва с първобитните човешки общества, а с приматните предшественици на човечеството, тъй като корените на политическия ред са в човешката биология. В разрез с теориите на философи като Жан – Жак Русо или модерните неокласически икономисти съвременната наука доказва, че първобитните хора не са били изолирани индивиди, които постепенно формират общества с течение на времето. Поведенчески съвременните човешки същества, появили се някъде в Африка преди около петдесет хиляди години, са били социално организирани от самото начало също като техните приматни предци.
    Естествената човешка социабилност се основава на роднинския отбор и реципрочния алтруизъм. Първият е повтарящ се модел, при който индивиди от всички полово възпроизвеждащи се животински видове се държат алтруистично един към друг пропорционално на броя на гените, които споделят помежду си, т.е. поведението им се обуславя от Семействеността и кръвното родство. Реципрочният алтруизъм включва размяна на услуги или ресурси между индивиди без роднински връзки от един и същ вид, а понякога и между членове от различни видове. И двете поведения са кодирани генетично и възникват спонтанно при взаимодействието на индивидите.
    С други думи, човешките същества са социални животни по природа. Но тяхната естествена социабилност се проявява под формата на алтруизъм към семейството (кръвните роднини) и приятелите (лица, с които си обменят услуги). Тази форма на социабилност е универсална за всички култури и исторически периоди. Тя може да бъде превъзмогната чрез изграждането на нови институции, които стимулират друг тип поведение (например благосклонно отношение към квалифициран чужденец за сметка на кръвен роднина), но към тази форма на социални взаимоотношения хората неминуемо се завръщат, когато тези алтернативни институции престанат да функционират.
    Човешките същества по природа са предразположени към създаването и съблюдаването на правила. Тяхното предназначение е да регулират социалните взаимодействия и да способстват за колективната дейност на групите. Независимо че тези правила биха могли да са замислени или договорени рационално, поведението на хората обикновено се диктува не от разума, а от емоции като гордост, вина, гняв и срам. Много често на нормите се придава иманентна стойност и дори биват въздигнати в култ, както религиозните норми в различните общества. Тъй като една институция не е нищо повече от правила, които запазват своята общовалидност в продължение на дълъг период от време, човешките същества проявяват естествена склонност да институционализират своето поведение. Поради иманентната стойност, която им се приписва, институциите обикновено са подчертано консервативни, т.е. устойчиви на промени.
    В продължение на първите около четирийсет хиляди години от историята на човечеството индивидите са организирани в така наречените от антрополозите общества на групово ниво – малобройни групи, съставени почти изцяло от кръвни роднини, които се препитават с лов и събирачество. Първата голяма институционална промяна, настъпила по всяка вероятност преди десет хиляди години, е преходът от групови към племенни общества, организирани въз основа на вярата в силата на мъртвите предци и неродените потомци. Антрополозите понякога използват термина „сегментарни родословия“ – групи от хора, които проследяват родословието си до общ прародител отпреди няколко поколения. Такива племенни общества са съществували в Древен Китай, Индия, Древна Гърция, Рим, Близкия изток и предколумбова Америка, както и сред тевтонските предци на съвременните европейци.
    Племенните общества нямат централизиран източник на властта. Както груповите общества, те са подчертано егалитарни и законите не се прилагат от трета страна. Тяхното превъзходство над груповите общества се дължи до голяма степен на способността им да се разраснат чрез изместване на датирането на общия им произход назад. Корените и на груповите, и на племенните общества са в родството, следователно в човешката биология. Но преминаването към племенна организация изисква появата на религиозна идея, вяра в способността на мъртвите предци и неродените потомци да влияят върху здравето и щастието в настоящия живот на човека. Това е ранен пример за решаващата независима роля, която играят идеите за развитието.
    ВЪЗНИКВАНЕ НА ДЪРЖАВАТА
    Следващият важен политически преход е от племенно общество към държавно устройство. Държавата за разлика от групата или племето притежава монопол върху легитимната принуда и упражнява власт върху определена територия. Поради централизацията и йерархичността на властта държавите се характеризират с по – високи степени на социално неравенство, в сравнение с предходните, базирани на роднинството, форми на организация.
    Съществуват два основни типа държава. Описаната от социолога Макс Вебер „патримониална“ форма на управление е нещо като лична собственост на владетеля, при която държавната администрация е част от неговото домакинство. При патримониалната държава естествените форми на социабилност като покровителстването на членовете на семейството и приятелите се запазват. Докато съвременната държава е неперсонална: отношенията на гражданите с владетеля не зависят от личните връзки, а от техния статус като граждани. Държавната администрация не е съставена от членове на семейството и приятели на владетеля, а назначаването на административни постове се основава по – скоро на неперсонални критерии като лични качества, образование или технически познания.
    Съществуват много теории за така наречената „първична“ форма на държавно устройство при формирането на първите държави от племенните общества. Необходима е комбинация от взаимодействащи си фактори като излишък от земеделска продукция, технологии и определено ниво на гъстота на населението. Строго очертаните граници, оградените от непроходими планини, пустини или водни басейни територии позволяват на управниците да упражняват принудителна власт над населението и затрудняват бягството на поробени и подчинени поданици. Патримониални държави започват да възникват на много места по света преди около осем хиляди години, главно в плодородните алувиални долини в Египет, Месопотамия, Китай и долината на Мексико.
    Развитието на съвременни държави изисква специфични стратегии за трансформиране на политическата организация от основана на семейните и приятелските връзки неперсонална. Китай е първата световна цивилизация, изградила непатримониална, съвременна държава приблизително осемнайсет века преди възникването на подобни политически формирования в Европа. Държавното строителство в Китай се определя от същите обстоятелства, наложили възникването на централизирани държави в ранна съвременна Европа: продължително и повсеместно военно съперничество. Войните стимулират данъчното облагане на населението, създаването на административна йерархия за обезпечаване на армиите и назначаването и повишенията въз основа на заслуги и компетентност, а не на лични връзки. По думите на социолога Чарлс Тили[2]: „Войната прави държавата, а държавата прави войната.“
    Модерните държави са принудени да се откажат от назначаването на приятели и членове на семейството за служители. За тази цел Китай въвежда система за изпитване и назначаване на държавна служба още през III в.пр.Хр., макар че тя става рутинна практика при по – късните династии. Арабите и османските турци също използват нови подходи при решаването на този проблем: институцията на роби войници чрез отвличане на немюсюлмански момчета от техните семейства и превръщането им във войници и администратори, лоялни на владетеля и лишени от социални връзки. В Европа проблемът е решен по – скоро на социално, отколкото на политическо ниво: в началото на Средновековието Католическата църква променя правилата на наследяването, което създава трудности на роднинските групи да прехвърлят ресурси на своите разширени семейства. В резултат на което в рамките на едно – две поколения след приемането на християнството от германските варварски племена разширените родствени групи постепенно изчезват. Накрая родството е изместено от по – съвременна форма на социални взаимоотношения въз основата на правен договор, известна като феодализъм.
    ВЪРХОВЕНСТВО НА ПРАВОТО
    Корените на върховенството на правото, разбирано като правила, които са задължителни дори за най – могъщите политически актьори в дадено общество, са в религията. Само религиозната власт е в състояние да създаде правила, които воините са длъжни да спазват. Религиозните институции в много култури са по своята същност правоприлагащи органи, които отговарят за тълкуването на свещените текстове, превръщайки ги в морална санкция над останалата част на обществото. В Индия кастата на брамините е по – високопоставена от тази на кшатриите – воините, които притежават реалната политическа власт; един раджа или крал е трябвало да получи легитимация от брамин, за да има право да управлява. В ислямския свят правораздаването (шериатът) е в ръцете на независими богослови, известни като улеми; кадиите, или съдиите, прилагат религиозното право. Независимо че първите халифи притежават както политическата, така и религиозната власт, през други исторически периоди халифът и султанът са отделни лица, като първият има право да ограничава властта на втория.
    Върховенството на правото е най – институционализирано в Западна Европа поради ролята на Римокатолическата църква. Единствено в западната традиция Църквата възниква като централизиран, йерархичен и притежаващ ресурси политически актьор, който може да упражнява решително влияние върху политическата съдба на крале и императори. Централното събитие, белязало автономията на Църквата, е конфликтът за инвеститурата, започнал през XI в. Този сблъсък изправя Църквата срещу императора на Свещената Римска империя по повод правото му да се намесва в религиозни въпроси. В края на краищата Църквата печели правото да назначава своите свещеници и епископи и се превръща в пазител на възроденото Римско право въз основа на съставения през VI в. „Corpus Juris Civilis“, или Юстиниановия кодекс. Англия развива не по – малко стабилна, но различна правна традиция: общото право възниква след нормандското нашествие от правото на кралския двор. Там то се подкрепя не толкова от Църквата, колкото от първите монарси, които използват умението си да раздават обективно правосъдие като средство за утвърждаване на своята легитимност.
    Следователно правото е първата от трите основни институции, възникнали в Западна Европа. В Китай така и не възниква трансцендентна религия и може би поради тази причина не възниква и истинско върховенство на правото. Там възниква първо държавата и до ден – днешен правото не е създавало съществени пречки на политическата власт. В Европа се случва точно обратното: правото предхожда изграждането на модерната държава. Когато от края на XVII в. европейските монарси започват да се опитват да се държат като китайски императори и да изградят модерни, централизирани абсолютистки държави, те се сблъскват със съществуващия правов ред, който ограничава техните правомощия. В резултат на което независимо от своите усилия малцина европейски монарси успяват да се домогнат до характерната за китайската държава концентрация на властта. Единствено в Русия, където Източната църква винаги е била подчинена на държавата, възниква подобен режим.
    ДЕМОКРАТИЧНА ОТЧЕТНОСТ
    Последната възникнала институция е демократичната отчетност. Основният орган на отчетността, парламентът, еволюира от феодалната съсловна институция, наричана на различни места Кортеси, „Диета“, Генерални щати, Земски събор или Парламент в Англия. Тези институции представляват елитите на обществото – висшата и дребната аристокрация, а понякога и буржоазията в независимите градове. Съгласно феодалното право монарсите трябва да поискат разрешение от тези органи за увеличение на данъците, тъй като именно те представляват притежаващите икономически ресурси елити в аграрните общества по това време.
    От края на XVII в. амбициозни монарси използват нови теории за абсолютния суверенитет и предприемат кампании за подкопаване на правомощията на тези съсловия и за да се домогнат до пряко облагане на своите поданици с данъци. В Европа тези борби продължават през следващите два века. Монархиите във Франция и Испания успяват да ограничат властта на съсловията, но съществуващата правна система се запазва, което ограничава правото им да лишават от собственост представителите на елита. В Полша и Унгария съсловията ограничават властта на монарха, в резултат на което Грабителските елити контролират слабата централна власт и по – късно тези държави са завладени от своите съседи. В Русия съсловията и елитите, които ги подкрепят, имат по – малки правомощия от западноевропейските, а правото играе много по – малка роля, в резултат на което там възниква по – силна форма на абсолютизъм.
    Единствено в Англия съществува относително равновесие между крал и съсловия. Когато ранните Стюарти се опитват да изградят абсолютистка власт, срещат съпротива от страна на добре организирания и въоръжен Парламент. За разлика от монархическата „Висока църква“[3] много от членовете на този орган са пуритански протестанти, които са привърженици на по – демократични форми на организация. Парламентарните сили обявяват гражданска война, обезглавяват крал Чарлс I и установяват за кратко време парламентарна диктатура под управлението на Оливър Кромуел. Този конфликт продължава през периода на Реставрацията и достига своята кулминация в Славната революция от 1688 – 1689 г., когато династията на Стюартите е свалена и новият монарх Уилям Орански приема конституционно споразумение, което утвърждава принципа „никакви данъци без представителство“.
    Във „Втори трактат за управлението“ философът Джон Лок, който придружава Уилям и съпругата му Мери от Холандия до Лондон, формулира принципа, че властта на управляващите е възможна само със съгласието на управляваните. Лок твърди, че всеки човек притежава естествени права, а правителствата съществуват единствено за да защитават тези права, и могат да бъдат сваляни, ако ги нарушават. Принципите „никакви данъци без представителство“ и „със съгласието на управляваните“ се превръщат в девизи на американските колонисти, когато въстават срещу британската власт след по – малко от един век през 1776 г. Томас Джеферсън включва идеите на Лок за естествените права в Американската декларация за независимост, а идеята за народния суверенитет се превръща в основа на ратифицираната през 1789 г. Конституция.
    Докато тези нови политически механизми не утвърдят принципа на отчетността, нито Англия през 1689 г., нито Съединените щати през 1789 г. не могат да бъдат смятани за съвременни демокрации. Право да гласуват и в двете страни имат само белите мъже с имотен ценз, които представляват съвсем малка част от цялото население. Нито Славната революция, нито Американската революция имат нещо общо с истинската социална революция. Американската революция е предвождана от елита на търговците и плантаторите, които ревностно защитават нарушаваните от британската корона права. Същите тези елити запазват ръководната си роля след извоюването на независимостта и съставят и приемат Конституцията на новата държава.
    Съсредоточаването върху тези ограничения обаче означава подценяване на политическата динамика в американския политически живот, както и на стимулиращата роля на идеите. Декларацията за независимостта заявява, че „всички хора са създадени равни, че те са дарени от своя Създател с дадени неотменими права“. Според Конституцията властта принадлежи не на крал или държава, а на „Ние, Народът“. Тези документи не се стремят да пресъздадат в Северна Америка йерархичното класово общество на Великобритания. Независимо че през следващите два века съществуват много политически и социални пречки за утвърждаването на фактическо равенство в САЩ, всеки, който настоява за предоставянето на специални права или привилегии на определена класа, е длъжен да се мотивира по какъв начин те биха били съвместими с основополагащите национални принципи. Това е една от причините малко повече от едно поколение след ратифицирането на Конституцията избирателно право да получат всички бели мъже много преди европейските държави.
    Несъответствието между основополагащите принципи и социалната действителност достига критичната си точка през десетилетията преди Гражданската война, когато защитниците на „специфичната институция“ на робството от Юга започват да привеждат нови аргументи, че маргинализацията и поробването на чернокожите са нравствено и политически оправдани. Някои използват религиозни аргументи, други изтъкват „естествената“ йерархия между расите, а трети го защитават въз основа на самата демокрация. Стивън Дъглас в дебатите му с Ейбрахам Линкълн заявява, че не се интересува дали хората ще гласуват „за“ или „против“ робството, а дали ще упражнят своята демократична воля.
    Но Линкълн привежда решителен контрааргумент, че една държава, основаваща се на принципите на политическото равенство и естествените права, не би могла да просъществува, ако толерира в крещящо противоречие институция като робството. Както е известно, позорно е, че измина цял век след Гражданската война и премахването на робството, преди афроамериканците най – накрая да спечелят политическите и юридическите права, които им бяха обещани още в Четиринайсетата поправка. Но в последна сметка стана ясно, че провъзгласеното в Декларацията за независимостта равенство е несъвместимо със закони, които ограничават гражданските права.
    През следващите години възникват редица други социални движения, в резултат на което се разширява кръгът от хора с естествени, а оттам и политически права – работници, жени, коренно население, както и други маргинализирани преди това групи. Но основополагащият политически ред, утвърден от Славната и Американската революция – изпълнителна власт, която се отчита пред представителната законодателна власт и цялото общество, – се оказва изключително устойчив. Вече никой не си позволява да твърди, че правителството не трябва да се отчита пред „народа“. По – нататъшните дебати и спорове поставят в центъра на вниманието въпроса кои са пълноправните членове на обществото, които притежават компетентността да участват в демократичната политическа система.
    ФРЕНСКАТА РЕВОЛЮЦИЯ
    Другата велика революция от края на XVIII в. избухва във Франция. Тонове мастило са изписани за това преломно събитие, а потомците на застаналите от двете страни на барикадата все още не са намерили решение на някои от непримиримите противоречия, предизвикани от него.
    Може да изглежда изненадващо, че много наблюдатели като Едмънд Бърк, Алексис дьо Токвил и историка Франсоа Фюре поставят под въпрос закономерността на революцията, в което мнозина са убедени. Първоначално революцията е вдъхновена от Декларацията за правата на човека и гражданина, която, подобно на американската Декларация за независимост, формулира възгледа за универсалността на човешките права, принадлежащи на всеки индивид по рождение. Но Първата република е краткотрайна. Подобно на болшевишката и китайската революция тя претърпява силна радикализация, вследствие на което левичарите се превръщат в контрареволюционери, основан е Комитетът за обществена безопасност, настъпва режимът на терора, при който революцията изяжда децата си. Този нестабилен процес приключва с външна военна намеса, Термидорианския преврат и най – накрая превратът на 18 брюмер довежда Наполеон Бонапарт на власт през 1799 г.
    Насилията по време на революцията и на контрареволюцията пораждат дълбока поляризация във френското общество, в резултат на което осъществяването на поетапни политически реформи, както това се случва в Англия, е много по – трудно постижимо. На Франция тепърва ѝ предстои да преживее Юлската революция от 1830 г., Революцията от 1848 г., окупацията на Прусия през 1870 г. и Парижката комуна преди установяването на по – трайна демокрация с ограничено избирателно право. През този период в много други европейски страни, включително в архи – консервативната Прусия, вече се провеждат демократични избори при спазването на различни ограничителни правила. Франция, която първа тръгва по пътя на демокрацията през 1789 г., значително изостава. А още по – лошото е, че една от последиците от революцията е френското левичарство, което през XX в. е склонно да възхвалява насилието и да подкрепя тоталитарни режими като тези на Сталин и Мао.
    Така че въпросът какво постигна Френската революция е основателен. Ако отговорът не е свързан с установяването на демокрация във Франция, то тя оказва голямо, непосредствено и трайно въздействие по отношение на други институции. На първо място тя довежда до разработването и обнародването през 1804 г. на първия съвременен кодекс със закони в Европа – Гражданския, или Наполеоновия кодекс. Второто е създаването на съвременна административна държава, която съблюдава и прилага кодекса. Дори при липсата на демокрация това представлява голям напредък, защото ограничава управленския произвол и допринася за прозрачността на управлението и еднаквото третиране на гражданите. След поражението при Ватерло Наполеон заявява, че Гражданският кодекс е по – голяма победа от всички, спечелени на бойното поле, и в много отношения е прав.
    До този момент френското право представлява компилация от правила, различни за различните региони, някои наследени от римското право, други съставени въз основа на обичайното право, както и на безбройните промени, добавяни през вековете от църковни, феодални, търговски и светски източници. Получената бъркотия от закони често е взаимно противоречива и двусмислена. Докато Наполеоновият кодекс е изящно формулиран и изключително компактен.
    Наполеоновият кодекс утвърждава много от завоеванията на революцията, като елиминира феодалните различия по ранг и привилегии. Отсега нататък всички граждани имат предварително одобрени и ясно формулирани равни права и задължения. Новият Граждански кодекс въвежда съвременни разбирания за имуществените права: „правото на ползване и на разпореждане с вещите по най – безусловен начин, стига само да не се прави с тях някое употребление, което законите забраняват“. Земята е освободена от феодални и обичайни ограничения за наследяване, което открива възможности за развитието на пазарна икономика. Сеньориалните съдилища, контролирани от местните владетели, над които се стоварва недоволството на селяните по време на революцията, са изцяло премахнати и заменени с единна система от граждански магистрати. Ражданията и браковете вече се регистрират от гражданските, а не от религиозните власти.
    Наполеоновият кодекс незабавно започва да се прилага в окупираните от Франция държави: Белгия, Люксембург, германските територии на запад от река Рейн, Пфалц, Рейнската провинция, Женева, Савоя и Парма. По – късно е въведен насилствено в Италия, Холандия и Ханзейския съюз. Доброволно започват да го прилагат много от по – малките германски държави. Както ще видим в Глава 4, този законодателен сборник вдъхновява реформата на Пруския кодекс след поражението от французите при Йена. Той служи за модел и на безброй други граждански кодекси извън Европа – от Сенегал до Аржентина и от Египет до Япония. Докато насилствено наложените законодателства обикновено не успяват да получат приложение, Наполеоновият кодекс успява: Италия и Холандия се противопоставят на приемането му, но техните законодателства имат голямо сходство с него по същество, ако не формално.
    Второто голямо постижение на революцията е изграждането на модерна бюрократична държава, което Китай осъществява няколко хилядолетия преди това. Старият режим е куриозен хибрид. От средата на XVII в. Луи XIII и Луи XIV поставят началото на административната централизация и създават съвременна административна система чрез институцията на интендантите. Изпратени от Париж в провинциите, те нямат нито роднински, нито каквито и да било връзки с местното население, което им позволява да управляват по – неперсонално. Както отбелязва Алексис дьо Токвил, това поставя началото на съвременната централизирана държава във Франция.
    Но интендантите са принудени да работят паралелно с продажните държавни служители. Френските крале постоянно имат нужда от пари, за да финансират своите войни и луксозен и разкошен начин на живот. След банкрута и неизплащането на задълженията към Grand Parti през 1557 г. правителството прибягва до все по – отчаяни мерки за набиране на средства, включително откровена продажба на публични длъжности на заможни хора. През 1604 г. финансовият министър на Хенри IV херцог Дьо Сюли въвежда системата „Полет“ – тези длъжности не само да бъдат купувани, но и срещу ежегодна такса да бъдат предавани по наследство. Разбира се, тези продажни служители не били заинтересовани нито от неперсонално администриране, нито от добро управление, а единствено да извлекат максимална изгода от своите длъжности.
    Въпреки че френските правителства от края на XVIII в. правят два сериозни опита да отстранят продажните служители, и двата са неуспешни, защото тази елитна група притежава огромна власт и би загубила твърде много от евентуална реформа. Именно тази гнила и непозволяваща реформи система е един от факторите за избухването на революцията, когато продажните служители губят своите длъжности, а за по – сигурно и главите си. Едва след като революционните кръвопролития отминават, през 1799 г. е учреден Държавният съвет, институция, която е на върха на съвременната бюрократична система.
    Новата административна йерархия не би функционирала без изграждането на съвременна образователна система. През XVIII в. Старият режим създава технически училища за обучение на инженери и други специалисти. Но през 1794 г. революционното правителство създава голям брой елитни училища като Ecole Normale Superieure[4] и Ecole Polytechnique[5]. Тези учебни заведения са предшественици на основаното след Втората световна война Национално училище по администрация и в тях се обучават завършилите лицеи и елитни средни училища.
    Тези две институционални нововъведения – нов правен кодекс и съвременна административна система – не са еквиваленти на демокрацията, но все пак постигат известни егалитарни цели. Законът вече не привилегирова определени класи, които манипулират системата, за да се възползват от нея, а се отнася равноправно към всички индивиди – поне де юре, ако не винаги де факто. Частната собственост вече не е зависима от феодални ограничения, в резултат на което процъфтява пазарната икономика. Законите се прилагат от новата реформирана бюрокрация, освободена от натрупаните през вековете корупционни практики. Тези две институции – правов ред и административна държава – ограничават произвола на привържениците на абсолютизма. На теория суверенът притежава неограничени правомощия, но е длъжен да ги упражнява въз основа на действащото законодателство. Нещо, което германците наричат Rechtsstaat[6]и което е съвършено различно от тоталитарните диктатури на Ленин, Сталин и Мао през XX в., където деспотичната държава не е ограничена нито от правов ред, нито от демократична отчетност.
    ПОЛАГАНЕ НА ОСНОВИТЕ
    Американската революция институционализира демокрацията и принципа на политическо равенство. Френската революция полага основите на неперсоналната съвременна държава, както след обединяването на Цин в Китай. И двете утвърждават и разширяват върховенството на правото чрез общото право и Гражданския кодекс.
    Първият том на тази книга приключва в историческия момент, когато основите на трите институции са положени, но все още нито една от тях не е достигнала съвременното си ниво на развитие. В Европа и в други части на света правото е най – развитата институция. Но както в случая с Наполеоновия кодекс, все още предстои много работа по оформянето, систематизирането, съгласуването и актуализирането на законите, за да бъдат действително безпристрастни по отношение на поданиците. Идеята за модерна държава възниква в Европа в края на XVI в., но нито една администрация, включително новата бюрокрация в Париж, не е изцяло меритократична. Повечето държавни администрации на континента си остават патримониални. И независимо че идеята за демокрация е определяща за Англия и особено за нейните северноамерикански колонии, не съществува общество, в което мнозинството от пълнолетното население да има право на глас или на участие в политическата система.
    Този период на политически промени е белязан от две крупни събития. Първото е Индустриалната революция, в резултат на която производителността на глава от населението достига много по – високи нива от всички предишни периоди в човешката история. Това има огромни последици, тъй като икономическият растеж коренно променя основополагащата същност на обществата.
    Второто крупно събитие е втората вълна на колонизация, която конфронтира Европа с останалия свят. Първата вълна започва с испанските и португалските завоевания в Новия свят, последвани един век по – късно от британската и френската колонизация на Северна Америка. В края на XVIII в. британската и испанската империя са принудени да се оттеглят в резултат на движенията за независимост в техните колонии в Новия свят. Но Англо – бирманската война през 1824 г. поставя началото на нова фаза и до края на века почти целият останал свят е колонизиран от западноевропейските колониални империи.
    Настоящият том продължава разказа от този момент нататък и проследява развитието на държавата, правото и демокрацията през последните два века, тяхното взаимодействие едно с друго, както и с други икономически и социални измерения на развитието, и достига до симптомите на упадък, които наблюдаваме в Съединените щати и в други развити демокрации.

ПЪРВА ЧАСТ: ДЪРЖАВАТА

1. КАКВО ОЗНАЧАВА ПОЛИТИЧЕСКО РАЗВИТИЕ?


    Политическо развитие и неговите три компонента: държавата, върховенството на правото и отчетността ► Защо всички общества са предразположени към политически упадък ► Планът на книгата ► Предимства на балансираната политическа система


    Политическо развитие са настъпващите с течение на времето промени в политическите институции. Те се различават от промените в политиката или политическите действия: министър – председателите, президентите и законодателите идват и си отиват, законите се променят, но основополагащите правила на организация на обществата определят политическия ред.
             В първия том на тази книга обсъждам три основни категории институции, които са в основата на политическия ред: държавата, върховенството на правото и механизмите за отчетност. Държавата е йерархична, централизирана организация, която притежава монопола на легитимната власт върху определена територия. Освен че се характеризират с различни степени на сложност и адаптивност, държавите са повече или по – малко неперсонални: ранните държави са ограничени в рамките на домакинството на владетеля и са „патримониални“, защото облагодетелстват и функционират чрез семейството и приятелите на владетеля. За разлика от тях в съвременните, по – развити държави съществува разграничение между частните интереси на управляващите и обществения интерес на цялата общност. Те се стремят да се отнасят към гражданите по по – неперсонален начин чрез прилагане на закони, назначаване на длъжностни лица без фаворизиране на роднини и приятели и т.н.
    Върховенството на правото има много възможни определения като право и ред, имуществени права и изпълнение на договорите или съвременното западноевропейско разбиране за правата на човека, което включва равни права за жените и расовите и етническите малцинства. Определението за върховенство на правото, което използвам в настоящата книга, не е свързано с конкретно разбиране за правото. По – скоро имам предвид набор от правила за поведение, които отразяват широкия обществен консенсус и са задължителни и за най – могъщите политически актьори, било то крале, президенти или министър – председатели. Ако управниците могат да променят законите в своя изгода, върховенство на правото не съществува, дори ако тези закони се прилагат еднакво по отношение на останалата част от обществото. За да бъде ефективно, върховенството на правото трябва да се гарантира от отделна съдебна институция, която е независима от изпълнителната власт. Според това определение върховенството на правото не е свързано с конкретен правоприлагащ орган като тези в съвременните САЩ или Европа. Върховенство на правото като ограничение на политическата власт е съществувало в древния Израел, в Индия, в мюсюлманския свят, както и в християнския Запад.
    Трябва да се прави разлика между върховенство на закона и „управление чрез закони“. Последното означава управление чрез издавани от владетеля заповеди, които не са задължителни за самия него. Както ще видим, управлението чрез закони понякога е по – институционализирано, справедливо и прозрачно и изпълнява някои от функциите на върховенството на правото, ограничавайки дискреционната власт на владетеля.
    Отчетно е онова управление, което е отзивчиво към интересите на цялото общество – това, което Аристотел нарича общо благо, – а не само към собствените си егоистични интереси. В днешно време под отчетност разбираме най – вече процедурната отчетност, т.е. провеждането на периодични свободни и честни многопартийни избори, което позволява на гражданите да избират и контролират своите управници. Но отчетността може да бъде и субстантивна: управниците могат да откликват на интересите на обществото, без да прибягват до процедурна отчетност. Неизбраните правителства могат в много голяма степен да се различават по отзивчивостта си към обществените потребности, поради което в „Политика“ Аристотел прави разграничение между монархия и тирания. Все пак обикновено съществува силна връзка между процедурната и субстантивната отчетност, тъй като не бихме могли да очакваме от един неограничен владетел да проявява отзивчивост към общото благо дълго време. Когато използваме думата „отчетност“, в повечето случаи имаме предвид съвременната демокрация от гледна точка на процедурите, чрез които правителствата откликват на потребностите на своите поданици. Трябва да имаме предвид обаче, че добрите процедури невинаги водят до добри субстантивни резултати.
    Държавните институции концентрират власт и позволяват на общността да я използва за съблюдаване на законите, опазване на мира, защита срещу външни врагове и осигуряване на необходимите публични блага. За разлика от това върховенството на правото и механизмите за отчетност ограничават властта на държавата и гарантират тя да бъде използвана по контролиран и консенсусен начин. Уникалното при съвременната политика е, че политическата система би могла да бъде едновременно стабилна и ефективна, но и принудена да действа само в установените от закона и демократичния избор рамки.
    Тези три категории институции могат да съществуват в различните политически форми на управление както независимо една от друга, така и в различни комбинации. Така например Китайската народна република е силна и добре развита държава, но със слабо върховенство на правото и никаква демокрация. В Сингапур има върховенство на правото, но много ограничена демокрация. В Русия има демократични избори, държавата успешно потиска дисидентските движения, но не се справя с предоставянето на услуги, а върховенството на правото е слабо. В много провалени държави като Сомалия, Хаити и Демократична република Конго в началото на XXI в. държавата и върховенството на правото са слаби или не съществуват, независимо че в Хаити и Демократична република Конго се провеждат демократични избори. За разлика от горните примери политическият модел на либералната демокрация е хармонично съчетание от трите групи институции – държава, върховенство на правото и демократична отчетност. Силна държава без сериозни контролни механизми е диктатура; слаба държава, контролирана от голям брой второстепенни политически сили, е неефективна и често нестабилна.
ДА НАСТИГНЕШ ДАНИЯ
    В първия том обсъждам проблема как съвременните развиващи се страни и международната общност се сблъскват с проблема „да настигнеш Дания“. Под „Дания“ нямам предвид конкретната държава, а по – скоро едно въображаемо проспериращо, демократично, сигурно и добре управлявано общество с ниски нива на корупция. В него трите политически институции – компетентна държава, върховенство на правото и демократична отчетност – би трябвало да са в съвършен баланс. Международната общност би желала да превърне Афганистан, Сомалия, Либия и Хаити в такива идеални държави, но няма никаква представа как би могло да стане това. Както вече отбелязах, проблемът отчасти се състои в това, че не разбираме как самата Дания се е превърнала в Дания, поради което не осъзнаваме сложността на политическото развитие и свързаните с него проблеми.
    Най – малко проученото и най – слабо разбираното положително качество на Дания е как тя успява да осъществи прехода от патримониална към съвременна държава. В първата владетелите получават подкрепа от приятелски и семейни кръгове, които се облагодетелстват в замяна на своята политическа лоялност; във втората от органите на властта се очаква да обслужват и защитават обществените интереси и да не използват служебното си положение за лична изгода. Как успява Дания да изгради бюрократична йерархия, която да обслужва общественополезни цели, да притежава професионална компетентност, ефективно разделение на труда и назначенията да са въз основа на личните качества?
    Днес дори най – корумпираните диктатори не си позволяват да твърдят – като някои ранни крале или султани, – че техните страни са тяхна „собственост“ и могат да правят с тях каквото си искат. Всеки признава, поне на думи, съществуването на разграничение между публичен и частен интерес. Това е довело до превръщането на патримониализма в „неопатримониализъм“, при който политическите лидери възприемат привидните форми на съвременното държавно управление с бюрократично администриране, правни системи, избори и т.н., но всъщност управляват в собствена изгода. По време на предизборни кампании щедро се обещават обществени блага за всички, но държавата не е неперсонална: облагодетелствани са политическите поддръжници в замяна на техните гласове и активно участие в масови митинги. Този модел на поведение е очевиден в много страни – от Нигерия до Мексико и Индонезия. Дъглас Норт, Джон Уолис и Бари Уайнгаст използват алтернативен термин за неопатримониализма, „режим на ограничен достъп“ където коалиция от рентоориентирани елити използват своята политическа власт, за да попречат на свободната конкуренция както в икономическата, така и в политическата сфера. Дарон Аджемоглу и Джеймс Робинсън използват термина „екстрактивни“ за този феномен. На даден етап в човешката история всички управления биха могли да бъдат описани като патримониални, с ограничен достъп или екстрактивни.
    Въпросът е как възникват подобни политически системи в съвременните държави? Цитираните по – горе автори добре описват прехода, но не предлагат динамична теория на промяната. Както ще видим, няколко фактора допринасят за модернизирането на държавата. От историческа гледна точка военната надпревара е много по – определящ фактор за политическо реформиране от икономическите интереси. Вторият двигател на промените е обществената мобилизация в резултат на индустриализацията. Икономическият растеж създава нови социални групи, които с течение на времето се организират за колективни действия и се стремят към политическо участие. Този процес невинаги води до изграждането на съвременни държави, но при подходящи условия допринася за това.
ПОЛИТИЧЕСКИ УПАДЪК
    Според определението на Самюъл Хънтингтън в своето развитие политическите институции стават по – сложни, адаптивни, независими и последователни. Но, твърди той, могат да претърпят и упадък. Предназначението на институциите е да задоволяват определени потребности на обществото като воденето на война, справянето с икономически конфликти и контролирането на социалното поведение. Но като повтарящи се модели на поведение те могат също така да закостенеят и да не успеят да се адаптират към променилите се обстоятелства, в резултат на които са възникнали. Характерният за човешкото поведение консерватизъм придава на утвърдените институции емоционална значимост. Всеки, който предложи премахването на Британската монархия или отмяната на Американската конституция, или свалянето на японския император и заменянето им с нещо ново и по – добро, ще се сблъска с огромни и непреодолими трудности.
    Съществува още един фактор за политически упадък освен неспособността на институциите да се адаптират към новите обстоятелства. Естествената човешка социабилност се основава на роднински отбор и реципрочен алтруизъм – т.е. облагодетелстване на семейството и приятелите. Докато съвременното политическо управление се стреми да утвърди принципите на неперсоналността, елитите в повечето общества предпочитат да разчитат на подкрепата на семейството и приятелите едновременно като инструменти в защита на собствените им позиции и като облагодетелствани за техните усилия. Когато успеят да го направят, елитите „пленяват“ държавата, което намалява нейната легитимност и отговорност към обществото като цяло. Дългите периоди на мир и просперитет често осигуряват условията за това „пленяване“ от страна на елитите, което може да доведе до политическа криза, ако бъдат последвани от икономически спад или външно политическо сътресение.
    В първия том разгледахме много такива примери. Великата китайска династия Хан рухва през III в., когато елитни семейства отново вземат властта в свои ръце и продължават да контролират китайската политика през следващите династии Суй и Тан. Мамелюкският режим в Египет, който се опира на турските роби войници, се сгромолясва, когато робите управници започват да сключват бракове и да се грижат за собствените си деца, както в случая със спахиите и еничарите – конницата и пехотата, – на които се крепи османската власт. Франция по времето на Стария режим се опитва да изгради модерна централизирана администрация от средата на XVII в. Но постоянните фискални нужди на монархията я принуждават да корумпира администрацията чрез откровена продажба на публични длъжности на заможни хора – практика, известна като подкупност. В тези два тома използвам думата „репатримониализация“ за превземането на привидно неперсонални държавни институции от могъщи елити.
    Съвременните либерални демокрации са не по – малко предразположени към политически упадък от другите форми на управление. Нито едно съвременно общество вероятно никога няма да се възвърне изцяло към своя племенен стадий, но на всяка крачка наблюдаваме примери за „племенното“ – от улични банди до клиентелизъм, политически патронаж и търговия с влияние на най – високи управленски нива в съвременната политика. Макар всеки в съвременната демокрация да говори на езика на универсалните права, мнозина предпочитат да си осигурят привилегии като специални изключения, субсидии и облаги за себе си и за своите семейства и приятели. Някои учени изтъкват, че отговорните политически системи разполагат със самокоригиращи се механизми за предотвратяване на упадъка: ако управлението е слабо или корумпирани елити са пленили държавата, не – елитите просто могат да им отнемат властта. Има моменти в историята на развитието на съвременната демокрация, когато това се е случвало. Но няма никаква гаранция, че подобно самокоригиране неминуемо ще се осъществи, било поради слаба организираност на не – елитите или защото не успяват да разберат собствените си интереси. Консерватизмът на институциите често прави реформата изключително трудна. В резултат на което политическият упадък води или до бавно повишаване на нивата на корупция и по – ниски нива на ефективно управление, или до насилствени популистки реакции спрямо манипулациите на елитите.
СЛЕД РЕВОЛЮЦИИТЕ: ПЛАНЪТ НА НАСТОЯЩИЯ ТОМ
    В първия том проследявам възникването на държавата, върховенството на правото и демократичната отчетност до Американската и Френската революция. Тези революции бележат момента на възникване на тези три категории институции, които характеризират либералната демокрация. В настоящия том проследявам динамиката на тяхното взаимодействие до началото на XXI в.
    Общото между двата тома е белязано от началото на една трета революция, последиците от която са още по – съществени – Индустриалната революция. Продължителните исторически приемствености, описани в първия том, създават впечатление, че обществата са хванати в капана на своето историческо минало, което ограничава избора им на форма на политическо устройство в бъдеще. Това е неточно разбиране на еволюционната история, разказана в този том, но всякакъв исторически детерминизъм става още по – необоснован с разгръщането на индустриализацията. Политическите аспекти на развитието са тясно свързани по сложен начин с икономическите, социалните и идеологическите измерения. Тези взаимовръзки ще бъдат предмет на следващата глава.
    Индустриалната революция значително увеличи темпа на нарастване на производителността на глава от населението в индустриализиращите се общества, което е причина за огромни социални последици. Устойчивият икономически растеж засилва темповете на промяната във всички измерения на развитието. Между някогашната династия Хан от II в.пр.Хр. и династия Цин от XVIII в. не настъпват съществени промени нито в сферата на китайската аграрна политика, нито на китайската политическа система; далеч по – значителни промени настъпват през следващите два века, отколкото през предходните две хилядолетия. Този бърз темп на промени продължава и през XXI в.
    Първа част на настоящата книга насочва вниманието си към онези части на света, които първи преживяват тази революция, а именно Европа и Северна Америка, където възникват първите либерални демокрации. В нея се опитвам да отговоря на въпроса защо в началото на XXI в. за държави като Германия са характерни съвременни, относително некорумпирани държавни администрации, докато държави като Гърция и Италия все още страдат от клиентелистки политики и високи нива на корупция. И защо Великобритания и САЩ, чиито публични сектори бяха разядени от клиентелизъм през XIX в., успяват да ги реформират в по – съвременни бюрокрации, чиито служители са назначавани въз основа на лични качества?
    Както ще видим, отговорът в някои отношения е обезсърчителен от гледна точка на демокрацията. Най – ефикасните съвременни бюрокрации са изградени от авторитарни режими в стремежа им да гарантират националната сигурност. Както видяхме в първия том, това се отнася за Древен Китай, а също така и за забележителния пример за съвременно бюрократично управление в Прусия (която по – късно се превръща в обединителката на Германия), чиято слаба геополитическа позиция я принуждава да изгради ефективна държавна администрация. От друга страна, държави, които се демократизират, преди да изградят съвременни администрации, развиват клиентелистки публични сектори. Първата държава, в която се случва това, са Съединените щати, която е и първата държава, разрешила избирателни права на всички бели мъже през 20 – те години на XIX в. Същото се отнася и за Гърция и Италия, които поради различни причини не успяват да изградят силни съвременни държави преди разширяването на избирателните права.
    Следователно последователността е от огромно значение. Държави, в които демокрацията предшества съвременното държавно строителство, се сблъскват с далеч по – големи проблеми при изграждането на добра управленска структура от тези, чиято държавна администрация е наследство от времето на абсолютизма. Държавно строителство след утвърждаване на демокрацията е възможно, но това често е свързано с мобилизацията на нови социални актьори и силно политическо ръководство, за да бъде осъществено. Такава е историята на Съединените щати, където клиентелизмът беше преодолян от коалиция, която включваше бизнесмени, чиито интереси бяха ощетени от слабата публична администрация, недоволните от корупцията в железниците фермери и градски реформатори от нововъзникналата средна класа.
    Има още една потенциална точка на напрежение между силни, способни държави и демокрацията. Изграждането на държавност се основава на формирането на национална идентичност, която благоприятства привързаността към семейството, племето, региона или етническата група. Формирането на национална идентичност понякога протича отдолу нагоре, но би могла да бъде продукт на политика от позиция на силата, осъществявана чрез ужасни насилия при присъединяването, изселването, обединяването или „етническото прочистване“ на различни групи. Както в случая със съвременната публична администрация, силна национална идентичност често най – ефективно се формира при авторитарни условия. Демократични общества със слаба национална идентичност често се сблъскват със сериозни затруднения при формулирането на общи национални цели. Много мирни съвременни либерални демокрации всъщност са наследници на продължителни периоди на насилие и авторитарно управление, за които удобно са забравили. За щастие, насилието не е единственото средство за постигането на национално единство; идентичностите могат също така да бъдат променяни в съответствие с изискванията на политиката от позиция на силата или въз основа на всеобхватни идеи като тази за самата демокрация, което ограничава изключването на малцинства от националната общност.
    Във Втора част проследявам също така възникването или не – възникването на съвременни държави, но в контекста на не – западния свят, до голяма степен колонизиран и завладян от европейските сили. Развили местни форми на социална и политическа организация, обществата в Латинска Америка, Близкия изток, Азия и Африка внезапно се сблъскват с коренно различна система още при първия си контакт със Запада. В много случаи колониалните сили завладяват, подчиняват и поробват тези общества, като изтребват местното население чрез войни и болести и заселват техните земи с чужденци. Но дори когато проблемът не е в прибягването до физическа сила, европейският модел на управление подкопава легитимността на традиционните институции и много общества изпадат в състояние, при което нито са автентично традиционни, нито възприемат западноевропейските стандарти. По тази причина не е възможно да се говори за институционално развитие в не – западния свят без позоваване на чужди или внесени институции.
    Има много теории защо институциите се развиват по различен начин в различните части на света. Според някои това се дължи на обективните географски и климатични условия. Според икономистите заради икономии от мащаба екстрактивни индустрии като минната и тропическото земеделие в огромни плантации насърчават експлоатацията на робски труд. Твърди се, че тези икономически начини на производство са причина за възникването на авторитарни политически системи. За разлика от това райони, които са благоприятни за развитието на семейно земеделско стопанство, съдействат за възникването на политическа демокрация благодарение на по – равномерното разпределение на материалните блага. Веднъж изградена, една институция трудно може да бъде променена независимо от настъпилите промени, които намаляват зависимостта от географските и климатичните условия.
    Но географията е само един от многото фактори, определящи политическите резултати. Политиките на колониалните сили, продължителността на тяхното управление и видът ресурси, които са инвестирали в колониите, са от съществено значение за изграждането на постколониалните институции. Всяка генерализация на климатичните и географските условия се сблъсква с важни изключения: малката централноамериканска държава Коста Рика би трябвало да се превърне в типична бананова република, но в момента тя е сравнително добре управлявана демокрация с процъфтяващи експортни отрасли и екотуризъм. За разлика от нея облагодетелстваната със своята земя и климат Аржентина, подобни на тези в Северна Америка, е нестабилно развиваща се държава, в която периодично се редуват военни диктатури, нестабилни икономически показатели и слабо популистко управление.
    Географският детерминизъм прикрива многото начини, чрез които хората в колонизираните страни участват в обществено – политическия живот, а те играят ключова роля при изграждането на собствените си институции независимо от чуждестранното господство. Най – успешните незападни държави днес са точно тези с най – развитите местни институции преди контакта им със Запада.
    Комплексните причини за различните пътища на развитие са най – очевидни при съпоставянето между Субсахарска Африка и Източна Азия, най – зле и най – добре развиващите се региони в света в икономическо отношение през последните петдесет години. Субсахарска Африка никога не изгражда стабилни местни държавни институции до контакта си със Запада. Когато в края на XIX в. европейските колониални държави започват „боричкането за Африка“, скоро откриват, че новите колонии едва успяват да платят цената за собствените си администрации. По тази причина Великобритания възприема политика на непряко управление[7], което оправдава минималното инвестиране от нейна страна при изграждането на държавни институции. Следователно ужасното колониално наследство е по – скоро в резултат на бездействие, отколкото на действия. За разлика от региони като Индия и Сингапур, където се правят по – сериозни политически инвестиции, колониалните държави не изграждат силни институции, способни да контролират населението. Институциите в общества със слаби държавни традиции биват подкопани, без на тяхно място да бъдат изградени съвременните такива. Резултатът е икономическата катастрофа в региона след възстановяването на независимостта.
    Което е в рязък контраст с Източна Азия. Както вече видяхме, Китай изобретява модерната държава и има най – старата традиция на централизирана бюрокрация в света. Той завещава тази традиция на съседните Япония, Корея и Виетнам. Именно тази силна държавна традиция позволява на Япония да избегне западната колонизация. В Китай държавността рухва и традициите биват сериозно подкопани по време на революциите, войните и окупациите през XX в., но са възстановени от комунистическата партия в една по – модерна форма след 1978 г. В източноазиатските общества ефективните публични институции са в основата на икономическия успех. Азиатските държави са създадени въз основа на добре обучени технократски бюрокрации, на които е предоставена достатъчна самостоятелност да ръководят икономическото развитие, като се избягват формите на престъпна корупция и хищническо поведение, характерни за управленията в други части на света.
    Латинска Америка се намира между тези крайности. Независимо от големите предколумбови империи в региона никога не са изграждани мощни държавни институции от типа на източноазиатските. Съществуващите политически структури са унищожени от завоевания и болести и заместени от заселнически общности, които донасят със себе си авторитарните и меркантилни институции, които преобладават в Испания и Португалия. Климатичните и географските условия допринасят за разпространението на експлоататорско земеделие и екстрактивни индустрии. По това време в по – голямата част от Европа управляват авторитарни режими, но латиноамериканската йерархична система е белязана също така от расова и етническа принадлежност. Тези традиции са изключително устойчиви дори в страна като Аржентина, чиито климатични и географски условия, както и етнически състав би трябвало да благоприятстват социално равноправие от типа на северноамериканското.
    Следователно съществените различия в съвременното развитие на държавите от Субсахарска Африка, Латинска Америка и Източна Азия се дължат на характера на местните държавни институции преди контакта със Запада. Държавите със силни институции отпреди това успяват да ги възстановят след период на разруха, докато тези без такива продължават да се борят. Колониалните държави оказват огромно влияние чрез трансплантирането на своите институции, особено там, където успяват да доведат голям брой заселници. Най – слабо развитите части на съвременния свят са тези, в които липсват както силни местни държавни институции, така и внесени от колониалните държави.
    В Първа и Втора част проследявам развитието на държавата, а в Трета част се занимавам с контролната институция на демократичната отчетност. Тази част е значително по – кратка, не защото смятам, че демокрацията е по – маловажна от другите аспекти на политическото развитие. Това се дължи на факта, че през последните няколко десетилетия беше обърнато голямо внимание на проблемите на демокрацията, демократичните преходи, демократичните провали, както и на качеството на демокрацията. Третата вълна на демокрацията, започнала в началото на 70 – те години на миналия век, е свидетел на нарастването на броя на изборните демокрации по света от 35 на 120 през 2013 г., поради което е напълно разбираемо огромното научно внимание, посветено на това явление. За читателите, които проявяват интерес към най – новите развития, посочвам много отлични книги по този въпрос.
    Вместо да насоча вниманието си към „Третата вълна“, в Трета част разглеждам по – подробно „първата вълна“, периода на демократична експанзия най – вече в. Европа в резултат на Американската и Френската революция. Нито една европейска държава не би могла да бъде окачествена дори като изборна демокрация по времето на Виенския конгрес през 1815 г., който слага край на Наполеоновите войни. През 1848 г. избухват революции в почти всички континентални европейски държави, което би могло да се сравнени с Арабската пролет през 2011 г. Европейският опит илюстрира трудния път към истинската демокрация. Революционният подем е потушен за по – малко от една година и старият авторитарен ред е възстановен почти навсякъде. Следващите десетилетия са свидетели на бавното разширяване на избирателните права; в родината на най – старата парламентарна традиция Великобритания пълни избирателни права за пълнолетни са въведени едва през 1929 г.
    Разпространението на демокрацията зависи от легитимността на идеята за демокрация. През голяма част от XIX в. много образовани и добронамерени хора са убедени, че „масите“ просто не са в състояние да упражняват отговорно избирателните права. Следователно възходът на демокрацията е свързан с разпространението на възгледите за човешко равноправие.
    Но идеите не съществуват във вакуум. Днес живеем в един свят на глобализирана и разширяваща се демокрация благодарение на дълбоките промени в резултат на Индустриалната революция. Тя доведе до бурен икономически растеж, който промени драстично характера на обществата, мобилизирайки нови социални класи, а именно буржоазията или средната класа и новата промишлена работническа класа. Осъзнавайки се като групи с общи интереси, те започват да се организират политически и да претендират за участие в политическия живот. Разширяването на избирателните права в повечето случаи е в резултат на масова мобилизация на тези нововъзникващи класи, която често води до насилия. Но в други случаи старите елитни групи насърчават демократичните права като средство за подобряване на собствените им политически шансове. Поради тази причина разпространението на демокрацията в различните държави зависи от променящите се позиции на средната класа, работническата класа, земевладелските елити и селячеството. Там, където старата аграрна система е изградена въз основа на разчитащи на робски труд крупни земевладелци, мирният преход към демокрация се оказва изключително труден. Но в почти всички случаи възходът и развитието на средна класа са от решаващо значение за разпространението на демокрацията. Демокрацията в развития свят става сигурна и стабилна, тъй като индустриализацията създава общества с развита средната класа, т.е. общества, в които значително мнозинство от населението се възприема като средна класа.
    Освен от икономическия растеж демокрацията в световен мащаб е улеснена от самата глобализация и намаляването на пречките пред свободното движение на идеи, стоки, инвестиции и хора през границите. Институции, претърпели многовековно развитие в една част на света, могат да бъдат внесени и адаптирани към местните условия в съвършено различен регион. Това предполага, че еволюцията на институциите с течение на времето се ускорява, което по всяка вероятност ще продължи.
    Трета част завършва с поглед към бъдещето. Ако една всеобхватна средна класа е от решаващо значение за оцеляването на демокрацията, какви ще са последиците от изчезването на работни места за средната класа в резултат на развитието на технологиите и глобализацията?
    Четвъртата и последна част на книгата се занимава с проблема за политическия упадък. Всяка политическа система е предразположена към загниване с течение на времето. Фактът, че съвременните либерални демократични институции, подкрепяни от условията на пазарната икономика, са „консолидирани“, не е гаранция, че са вечни. Институционалната закостенялост и репатримониализацията, допринесли за упадъка, описан в първи том, присъстват и в съвременните демокрации.
    Всъщност и двата процеса са очевидни в САЩ днес. Институционалната закостенялост се проявява под формата на правила, които водят до резултати, които обикновено се признават за лоши, но въпреки това се смятат за неподлежащи на реформиране. Те включват Избирателната колегия, първичните избори, различни процедури на Сената, системата на финансиране на кампании, както и разширяващите се в продължение на един век пълномощия на Конгреса, в резултат на което правителството не се справя с много основни функции, а с други се справя зле. В Четвърта част привеждам доводи, че много от източниците за тези дисфункции са странични продукти на самата американска система на проверки и баланси, причина за слабото законодателство (като започнем със законите за бюджета) и лошо властово взаимодействие между законодателна и изпълнителна власт. Освен това дълбоката правна американска традиция позволява на съдилищата да се намесват при вземането на политически решения или в рутинното администриране по начин, който почти не се среща в други развити демокрации. На теория би било възможно да се намери решение на много от тези проблеми, но възможните решения дори не се обсъждат, тъй като са твърде чужди на американския опит.
    Вторият механизъм на политически упадък – репатримониализацията – е очевиден с превземането на голяма част от управлението на САЩ от добре организирани влиятелни бизнес групи. Старият проблем с клиентелизма от XIX в. (известен като „система на патронаж“), когато избирателите се облагодетелстват в замяна на гласовете си, до голяма степен е отстранен благодарение на реформите, осъществени през „Прогресивната ера“[8]. Но днес тя е заместена от система за легализирана размяна на подаръци, чрез която политиците се отплащат на организирани влиятелни групи, които не представляват обществото като цяло. През последните петдесетина години в Съединените щати се наблюдава силна концентрация на богатствата, а икономическата власт е в състояние да упражнява влияние върху политическия живот. Американската система на сдържания и противотежести създава големи възможности за могъщи влиятелни групи, което е далеч по – нехарактерно за европейските парламентарни системи. Въпреки широкоразпространеното разбиране за корумпираността и растящата нелегитимност на системата като цяло не съществува ефективна програма за реформи в рамките на параметрите на съществуващата система.
    Бъдещето ще покаже дали тези проблеми са характерни за либералните демокрации, като цяло или са уникални за Съединените щати.
    От самото начало би трябвало да посоча няколко теми, които не възнамерявам да коментирам в настоящия том. Той не е изчерпателна история на последните два века. Всеки, който иска да научи нещо повече за причините за световните войни, студената война, Болшевишката или Китайската революция, Холокоста, златния стандарт или основаването на Организацията на обединените нации, нека търси другаде. Вместо това избрах някои теми в рамките на обширната сфера на политическото развитие, които според мен досега са сравнително омаловажавани или погрешно тълкувани.
    В настоящата книга насочвам вниманието си към еволюцията на политическите институции в рамките на отделните общества, а не на международната общност. Очевидно е, че при сегашното ниво на глобализация и взаимозависимост отделните държави в много по – малка степен са монополни доставчици на публични услуги (ако изобщо някога са били). Днес има много международни и неправителствени организации, мултинационални корпорации и неформални мрежи, които предоставят услуги, традиционно предоставяни от правителствата. За много наблюдатели думата „управление“ означава подобни на административните услуги, предоставяни от неправителствени организации. Очевидно е също така, че съществуващата структура от международни институции не осигурява достатъчни нива на сътрудничество при решаването на проблеми като търговията с наркотици, финансовото регулиране и климатичните промени. Тези проблеми също заслужават внимание, но не ги обсъждам подробно в настоящата книга.
    Тя е поглед назад и се опитва да обясни как възникват съществуващите институции и как се развиват стечение на времето. Независимо че разглеждам редица проблеми, които сочат, че съвременните политически системи са заплашени от политически упадък, се въздържам от прекалено конкретни препоръки за тяхното преодоляване. Макар през голяма част от живота си да съм се занимавал с публична политика, която търси конкретни решения на политическите проблеми, в тази книга се стремя да анализирам техните по – дълбоки системни източници. Някои от проблемите, пред които сме изправени днес, може би нямат добри политически решения. Така или иначе, тук не се занимавам с по – нататъшното развитие на обсъжданите политически институции. Вниманието ми е насочено по – скоро към въпроса как стигнахме до настоящия момент.
ТРИ ИНСТИТУЦИИ
    Убеден съм, че политическа система, която се основава на баланса между държава, законност и отчетност, е едновременно практическа и морална необходимост за всички общества. Всяко общество се нуждае от държава с достатъчно власт, за да го защитава от външни и вътрешни заплахи и да прилага общоприетите закони. Всяко общество има потребност да регулира упражняването на властта чрез закони, които се прилагат неперсонално спрямо всички граждани, без да се допускат изключения за малцина привилегировани. Правителствата трябва да са отзивчиви не само към елитите и нуждите на управляващите, а да служат на интересите на обществото като цяло. Необходими са мирни механизми за разрешаване на неизбежните конфликти, които възникват в плуралистичните общества.
    Убеден съм, че с течение на времето развитието на тези три институции се превръща в универсално изискване за всяко човешко общество. Те не са културни предпочитания на западните общества или на отделна културна общност. За добро или лошо, съвременната неперсонална държава няма алтернатива като гарант на реда и сигурността и като източник на необходимите публични блага. Върховенството на правото е от решаващо значение за икономическото развитие; без ясни имуществени права и изпълнение на договорите за бизнеса е трудно да се измъкне от малките кръгове на доверие. Нещо повече, дотолкова доколкото законът провъзгласява неотменните човешки права, той признава достойнството им като субекти на правото и притежава същинска стойност. И накрая, демократично участие не означава само ефективен контрол на злоупотребата с власт от страна на корумпирани или тиранични правителства. Политическата дейност е самоцел, едно от основните измерения на свободата, което осмисля и обогатява човешкия живот.
    Не може да се каже, че либерална демокрация, която съчетава тези три институции, е универсална човешка ценност, тъй като подобен тип управление съществува едва през последните два века от човешката история, която датира от десетки хиляди години. Но развитието е последователен процес, който с течение на времето поражда както обща, така и специфична еволюция, т.е. конвергенция на институциите в коренно различни в културно отношение общества.
    Ако има една централна тема, която лежи в основата на много от главите в тази книга, тя е политическият дефицит в световен мащаб не на държави, а на съвременни държави, които са ефективни, неперсонални, добре организирани и независими. Много от проблемите на развиващите се страни произтичат от факта, че имат слаби и неефективни държави. Много от тях изглеждат силни по отношение на това, което социологът Майкъл Ман[9] нарича деспотична власт, т.е. способността им да потискат журналисти, политици от опозицията или противопоставящи се етнически групи. Но не са способни да упражняват т.нар. от Ман инфраструктурна власт, т.е. да създават и прилагат правила и да предоставят необходимите публични блага като сигурност, здравеопазване и образование. Голяма част от недостатъците, приписвани на демокрацията, всъщност се дължат на неспособността на държавната администрация да спази обещанията, дадени от новоизбраните демократични политици на избирателите, които изискват не само политически права, но и добро управление.
    Но слаби държави са не само развиващите се бедни страни. Висококачествени бюрократични администрации никога не са изградени нито в Гърция, нито в Италия, а и двете продължават да тънат в клиентелизъм и откровена корупция. Тези проблеми са пряка причина за техните неприятности в настоящата дългова криза в еврозоната. От своя страна, Съединените щати, характеризирани през XIX в. като „държава на съдилищата и партиите“, в която бюрокрацията играе несъществена роля, са една от последните развити държави, изградили модерна държавна администрация. Въпреки разрастването на административната държава през XX в., в много отношения тази характеристика остава вярна и до днес: съдилищата и политическите партии продължават да играят огромна роля в американската политика, каквато в други държави изпълняват административно – бюрократичните апарати. Много от недостатъците на американското управление са вследствие на това.
    Особено за последното поколение размишленията за държавата и ефективното използване на нейната власт не са популярно занимание. Опитът на XX в. с неговите маниакални тоталитарни режими от сталинска Русия до Хитлерова Германия и Маовия Китай обяснява насочването на вниманието на голяма част от човечеството към арогантната злоупотреба с държавна власт. Това особено важи за САЩ с тяхната продължителна история на недоверие към държавното управление. Това недоверие се задълбочава от 80 – те години на миналия век, започнало с твърдението на Роналд Рейгън: „Правителството не е решение на нашите проблеми, правителството е проблемът.“
    Изтъкваното от мен значение на ефективната държава не бива да се тълкува като защита на авторитарното управление или израз на симпатия към режими като тези в Сингапур и Китай, постигнали учудващи на пръв поглед икономически резултати при отсъствието на демокрация. Убеден съм, че един добре функциониращ и легитимен режим трябва да се основава на баланс между държавната власт и институции, които контролират държавата. Балансът би могъл да бъде нарушен и в двете посоки, било с недостатъчен контрол над държавната власт, от една страна, или с прекомерно широки правомощия за налагане на вето от страна на различни социални групи, от друга, което възпрепятства всякакви колективни действия. Още повече че малко страни биха пожелали да последват примера на Сингапур, а и, заменяйки една лошо ръководена демокрация с не по – малко некомпетентна автокрация, не печелиш нищо.
    Изтъкваната в настоящата книга необходимост от изграждането на ефективна държава не бива да се тълкува също така като предпочитание към силната социална държава, или „голямото правителство“, както това се разбира в американския политически дискурс. Сигурен съм, че почти всички развити демокрации са изправени пред огромни дългосрочни предизвикателства заради поетите през последните години неизпълними задължения за разходи, които ще се увеличават със застаряването на населението и спадането на раждаемостта. Далеч по – важно от размера на правителството е неговото качество. Не съществува задължителна взаимовръзка между „голямо правителство“ и слаби икономически резултати, както може да се види от пръв поглед, ако сравним големите социални скандинавски държави и минималистичните правителства на държавите в Субсахарска Африка. Има обаче силна взаимозависимост между качеството на управление и добрите икономически и социални резултати. Още повече че за една солидна, ефективна и легитимна държава е много по – лесно да намали и ограничи своите правомощия от една прекомерно ограничена, безпомощна или неспособна да упражнява реална власт държава.
    В настоящия том не предлагам недвусмислени, а още по – малко лесни отговори на въпроса как би могло да се подобри качеството на управлението. Вече съм писал за това в други случаи. Но не бихме могли да разберем как едно лошо управление би могло да стане добро, ако не познаваме историческите корени и на двете.

2.ИЗМЕРЕНИЯ НА РАЗВИТИЕТО


    Как политическото развитие се вписва в по – всеобхватната картина на общото развитие ► Икономически, социални и идеологически измерения на развитието ► Как се променя светът след 1800 г. ► Защо теорията на Хънтингтън се нуждае от актуализиране, но все още е приложима за разбирането на събития като Арабската пролет

    Политическото развитие – еволюцията на държавата, върховенството на правото и демократичната отчетност – е само един от аспектите на по – всеобхватния процес на човешкото социално – икономическо развитие. Промените в политическите институции трябва да се осмислят в контекста на икономическия растеж, социалната мобилизация и влиянието на идеите по отношение на правосъдието и легитимността. Взаимодействието между тези различни измерения на развитието се променят драматично през периода след Френската и Американската революция.
    Икономическото развитие може да се определи просто като устойчиво увеличение на производството с течение на времето. Много икономисти и други специалисти спорят дали това е адекватен начин за измерване на човешкото благополучие, тъй като БВП на глава от населението измерва единствено парите, но не и здравословното състояние, благоприятните възможности, справедливостта, разпределението и много други аспекти на човешкото благоденствие. Засега оставям тези спорове настрана, тъй като БВП на глава от населението има предимството, че е очевиден и сравнително точен критерий и са положени много усилия, за да бъде измерен.
    Вторият важен компонент на развитието – социалната мобилизация – се отнася до възникването на нови социални групи с течение на времето и промените в характера на взаимоотношенията между тези групи. В резултат на социалната мобилизация различни части на обществото осъзнават своите общи интереси и идентичности и се организират за колективни действия. В началото на XIX в. обществата в най – развитите в икономическо отношение части на света Европа и Китай са предимно аграрни, а по – голяма част от населението живее в малки села и се изхранва със земеделие. Към края на този век в Европа настъпват огромни промени, когато селяните напускат селата, градовете се разрастват и възниква работническа класа. Немският социолог Фердинанд Тьонис описва това развитие като преход от „общност“ към „общество“. Други теоретици през XIX в. въвеждат нови дихотомии, за да опишат прехода от една форма на обществена организация към друга като разграничението на Макс Вебер от традиционно и харизматично до легално/рационално господство, противопоставянето между механична и органична солидарност на Емил Дюркем и прехода от основани на статус към основани на договор общества на Хенри Мейн.
    Всяка от тях се опитва да обясни прехода от „общност“ – сплотеното село, където всички се познават и идентичностите са определени – към „общество“ – големия град с неговото многообразие и анонимност. В развиващите се страни от Източна Азия този преход се осъществява през втората половина на XX в., а в момента се разгръща в Южна Азия, Близкия изток и Субсахарска Африка.
    В резултат на индустриализацията и икономическия растеж постоянно възникват нови социални групи като работници, студенти, специалисти, мениджъри и т.н. В анонимния град хората са по – мобилни, живеят в по – разнообразни и плуралистични общества и имат по – непостоянни идентичности, които не се определят от обичаите на селото, племето или семейството. Тези нови социални отношения пораждат, както ще видим, нови форми на идентичност като национализма или нови форми на универсална религиозна принадлежност. Именно социалната мобилизация подготвя почвата за промени в политическите институции.
    Освен икономическия растеж и социалната мобилизация еволюират и идеите за легитимност. Легитимността представлява широко споделяно разбиране, че определени социални договорености са справедливи. Идеите по отношение на легитимността еволюират с течение на времето. Тази еволюция понякога е страничен продукт на промените в икономиката или обществото, но има много критични моменти, в които идеите действат като независими двигатели на другите измерения на развитието.
    Така например, когато през 1614 г. френската регентка Мария Медичи свиква Генералните щати да поиска нови данъци, този слаб и сервилен орган не успява да се противопостави на абсолютната монархия. Но при свикването му през 1789 г. интелектуалните предпоставки във Франция са съвършено различни благодарение на разцвета на Просвещението и разпространението на идеите за правата на човека. Няма никакво съмнение, че именно тези промени са една от причините Генералните щати да проправят пътя за Френската революция. Аналогична е настъпилата критична промяна в мисленето на английските политически актьори през XVII в.: в неговото начало те защитават правата на англичаните, т.е. наследените от незапомнени времена феодални права; сто години по – късно под влиянието на писатели като Хобс и Лок те настояват за техните естествени права като човешки същества. Това е причина за съвършено различния политически режим, който ще бъде изграден там и в Северна Америка.
    Историк с марксическо мислене би казал, че тези нови идеи за универсалните права отразяват възхода на буржоазията във Франция и Англия и са надстройка на икономически интереси. Самият Карл Маркс заявява, че религията е „опиум за народа“. Но буржоазията би могла да приведе аргументи в полза на специалните привилегии на стария феодален ред вместо на универсалното човешко равенство. Фактът, че тя предпочита да се самоопредели по този начин, е отклик на идеите на християнския универсализъм и нововъзникващите доктрини на съвременните естествени науки. Бихме могли да се запитаме как би изглеждала историята на XX в. без Маркс. Разбира се, много социалистически мислители преди и след него обсъждат интересите на зараждащата се работническа класа. Но нито един от тях не анализира условията на ранната индустриализация така блестящо, както и връзката им с по – всеобхватната Хегелова теория на историята и не обяснява с провъзгласени за „научни“ термини необходимостта от решаващата победа на пролетариата. От перото на Маркс възниква нова светска идеология, която в ръцете на лидери като Ленин и Мао замества религията и успява да мобилизира милиони хора, съществено променяйки хода на историята.
    Във фиг. 1 е показана връзката между трите компонента на политическото развитие – икономически растеж, социална мобилизация и идеи/легитимност.
   
    Независимо че всяко от шестте измерения на развитието може да се променя независимо едно от друго, всички те са взаимосвързани по много начини. Всеки модел на политическо развитие се основава на теория, която обяснява тези причинно – следствени връзки. Можем да проследим по – важните от тях в последователността на събитията в резултат на индустриализацията в Англия, САЩ и други ранни примери.
КАК СЕ ПРОМЕНЯ СВЕТЪТ СЛЕД 1800 Г.
    Темпът на икономически растеж стремително нараства около 1800 г. с началото на Индустриалната революция. През предшестващия исторически период, обсъждан в първия том на настоящата книга, голяма част от човечеството живее при условията, описани от английския писател Томас Малтус, чието публикувано през 1798 г. „Есе за законите на населението“ обрисува мрачна картина на прираст на населението, който изпреварва икономическите ресурси в дългосрочен план. Фиг. 2 показва приблизителната оценка на доходите на глава от населението в продължение на осемстотин години в Англия, където започва Индустриалната революция. Наподобяващата хокеен стик крива и внезапният преход към много по – високи темпове на растеж са отражение на факта, че през този период се наблюдава непрекъснато ежегодно увеличение на производителността, което значително изпреварва темповете на прираста на населението. Бихме могли да очакваме, че в даден момент нарастването на населението ще сложи точка на този благословен период на бърз растеж поради недостиг на налични ресурси, но засега все още имаме късмета да живеем в един пост – малтусиански свят.
   
    На какво се дължи този внезапен взрив на икономически растеж? Индустриалната революция е предшествана от търговската революция през XVII в., която значително разширява търговията в границите на Европа и през Атлантическия океан. Това разширение от своя страна се дължи на редица политически и институционални фактори: утвърждаването на надеждни имуществени права, възникването на съвременни държави, изобретяването на двойно счетоводно записване и модерната корпорация и новите технологии за комуникация и транспорт. Индустриалната революция от своя страна се основава на системно прилагане на научни методи и нейното включване в институционалната структура на университетите и научноизследователските организации, в резултат на което възникват технологични иновации.
    Внезапният преход към по – високи нива на растеж оказва огромно влияние върху обществата чрез разширяване на разделението на труда. Третата глава на книгата на Адам Смит „Богатството на народите“ е озаглавена „Разделението на труда зависи от размерите на пазара“. Смит започва книгата с известното описание на фабрика за карфици. Вместо един – единствен работник да изтегля, нарязва и изостря всяка карфица, отделните действия са разпределени между специализирани работници, което значително увеличава производителността. Но не би имало стимул за увеличаване на производителността, изтъква Смит, ако не съществува достатъчно голям пазар. Следователно разширяването на разделението на труда е стимулирано от своя страна от подобренията в транспорта и комуникациите, които увеличават размера на пазарите. Търговската революция от времето на Смит поражда Индустриалната революция.
    Разширяването на разделението на труда се превръща в основна тема на мислители като Карл Маркс и Фридрих Енгелс, които в „Манифест на комунистическата партия“ пишат, че дотогавашните занаятчии са превърнати в роботизирани механизми на една огромна индустриална машина. За разлика от Смит според тях специализацията и разделението на труда са зло, което отчуждава работниците от техния труд. Следният пасаж, написан през 1848 г., когато Индустриалната революция се разгръща с бързи темпове в Англия, дава представа до каква степен се различава този модерен свят от предхождащия го аграрен свят:
    Буржоазията не може да съществува, ако непрекъснато не революционизира средствата за производство и по този начин производствените отношения, както и всички обществени отношения. Запазването на старите начини на производство е било, напротив, първото условие на съществуването на всички предишни индустриални класи. Постоянно революционизиране на производството, непрекъснато разтърсване на всички обществени отношения, вечна несигурност и движение отличават буржоазната епоха от всички други епохи. Всички застинали, закостенели отношения със съпътстващите ги многовековни предразсъдъци и възгледи рухват, а нововъзникналите остаряват, преди да закостенеят. Всичко съсловно и застояло се изпарява, всичко свято е осквернено и хората най – после са принудени да осъзнаят трезво своето положение в живот и своите взаимоотношения.
    Днес смятаме, че „подривната технология“ е изобретение на Силициевата долина, но всъщност настъпилите социални промени в Европа и Америка, когато Маркс пише това, са със сигурност по – мащабни, отколкото в началото на XXI в.
    Социалната мобилизация води до политически промени чрез възникването на нови групи, които настояват за участие в политическата система. Индустриализацията на Европа и Америка в края на XIX в. води до обединяването на работниците в профсъюзи и искания за по – високи заплати и по – добри и по – безопасни условия на труда. Те защитават своите права да се изказват открито, да се организират и да гласуват. Работниците започват също така да подкрепят нови политически партии като британската Лейбъристка партия и Германската социалдемократическа партия, които започват да печелят изборите. В Русия, където няма избори, постъпват в нелегалните комунистически партии.
    Комуникационните и транспортните технологии благоприятстват друга важна промяна през този период: тази ранна форма на глобализация позволява идеите да пресичат политическите граници по немислими до този момент начини. Развитието на политическите институции до 1800 г. се осъществява предимно в рамките на отделните общества, независимо че някои от тях са твърде големи. Така например въвеждането на основаната на лични качества бюрокрация в Китай през III в.пр.Хр. не оказва никакъв ефект върху тогавашните гръцки и римски светове. Въпреки че ранните арабски държавни строители са имали възможност да се запознаят със съседните персийски или византийски модели, те не се опитват да подражават на феодалните институции на тогавашна Европа, а още по – малко на тези на индийците или китайците.
    Началата на една световна система полагат монголите, които пренасят търговия и болести по целия път от Китай до Европа и Близкия изток, а след тях и арабите, които разширяват своето присъствие от Европа до Югоизточна Азия. По – късно европейците започват да търгуват с двете Америки и Южна и Източна Азия. За тези, които смятат, че глобализацията е уникално явление, характерно за началото на XXI в., цитирам следния пасаж от „Манифест на комунистическата партия“: „Необходимостта от непрекъснато разширяващ се пазар на нейните продукти преследва буржоазията по цялото земно кълбо... Чрез експлоатацията на световния пазар буржоазията придава космополитен характер на производството и потреблението във всички страни... Всички стари национални отрасли на индустрията са унищожени... от индустрии, които не преработват местни суровини, а суровини от най – отдалечени региони и чиито продукти се търсят не само на вътрешния пазар, но и навсякъде по света.“
    Онова, което е вярно за търговските артикули, е валидно и за идеите, свързани с политически и икономически институции: ако нещо върши работа на едно място в света, моментално бива копирано другаде. Така например идеите на Адам Смит за могъществото на пазарите се разпространяват из цяла Европа и стигат чак до Латинска Америка, където испанските бурбонски реформатори облекчават търговските ограничения. В другия край на идеологическия спектър марксизмът от самото начало се превръща в космополитна идеология, изповядвана от неевропейски революционери от Китай до Виетнам и Куба.
    Условията на политическото развитие след 1800 г. са съвършено различни от тези през предходните периоди, обсъждани в първия том на настоящата книга. Икономическият растеж поражда нови форми на социална мобилизация и създава нови участници, които настояват за участие в политическата система. В същото време идеите вече се разпространява от едно общество в друго със скоростта на печатната преса, а по – късно на телеграфа, телефона, радиото и най – накрая на интернет. Политическият ред при такива обстоятелства става изключително проблематичен, тъй като институции, създадени да управляват аграрни общества, сега управляват индустриализирани общества. Взаимозависимостта между технологичните и икономическите промени и политическите институции съществува и в настоящето, а социалните медии насърчават възникването на нови форми на мобилизация в арабския свят, Китай и по целия свят.
ХУБАВИТЕ НЕЩА НЕВИНАГИ ВЪРВЯТ РЪКА ЗА РЪКА
    Великобритания е първата индустриализирала се страна и за мнозина социални теоретици от Карл Маркс нататък е парадигмата на модернизацията. Ходът на историческото развитие във Великобритания води от икономически растеж към социална мобилизация, промяна на ценностите, искания за политическо участие и в последна сметка до либерална демокрация. Европейската социална теория прекосява Атлантическия океан в началото на XX в. и се утвърждава като теория на модернизацията в Американската академия. Според нея всички хубави неща вървят ръка за ръка. Модернизацията е единично, взаимосвързано явление, при което промените настъпват едновременно във всички шест от кутиите във фиг.1. С други думи, всяка държава може да настигне Дания в кратки срокове. Теорията на модернизацията възниква в момента, в който европейските колонии получават своята независимост и очакванията са, че те ще възпроизведат европейската последователност на развитие.
    Публикуваната през 1968 г. книга „Политическият ред в променящите се общества“ на Самюъл Хънтингтън плисва студена вода върху тази теория. Хънтингтън категорично оспорва възгледа, че хубавите неща винаги вървят ръка за ръка. Той твърди, че икономическото развитие поражда социална мобилизация и когато тя надхвърли капацитета на съществуващите институции да отговорят на новите искания за участие, политическият ред рухва. Хънтингтън изтъква разминаването между очакванията на новомобилизираните населения и способността и готовността на управляващите да се примирят с тяхното участие в политиката. Той твърди, че както бедните традиционни общества, така и изцяло модернизираните общества са стабилни; нестабилността е характерна за модернизиращи се общества, в които различните компоненти на модернизация не се развиват координирано.
    През изминалите над четирийсет години след написването на книгата са направени огромно количество изследвания за конфликтите и насилието в развиващите се страни от учени като Джеймс Ферън, Дейвид Лейтън и Пол Колиър. В светлината на тези проучвания теорията на Хънтингтън би трябвало да бъде преразгледана в много отношения. Той има право, че нестабилността отразява липсата на институции. Това е вярно почти по дефиниция, тъй като институциите са правила за поведение. Но нестабилността и насилието, които той наблюдава през 50 – те и 60 – те години на миналия век, не са непременно в резултат на модернизацията, която разстройва иначе стабилни традиционни общества. Възгледът му, че тези общества са стабилни, е подвеждащ: повечето развиващи се страни са част от колониални империи преди обсъждания от него период, в които властта е наложена отвън. Разполагаме с малко надеждни количествени или други данни за общите нива на конфликтите например в Субсахарска Африка преди пристигането на колонизаторите. Много от новите страни в развиващия се свят, възникнали през този период, като Нигерия и Белгийско Конго/Заир никога не са съществували като независими политически общества преди това и по тази причина не са имали традиционни институции на национално ниво. Ето защо разразилите се в тях конфликти веднага след получаване на независимостта не са изненадващи. Държави със слаби или несъществуващи институции биха били нестабилни, независимо дали се модернизират или не.
    По – скорошни анализи на причините за конфликтите са в противоречие с твърдението на Хънтингтън, че нестабилността засяга преди всичко модернизиращите се страни в междинния период между бедност и развитие. Те сочат, че конфликтите са изключително свързани с бедността и често са както причина за нея, така и в резултат от нея. Почти всички автори изтъкват слабото управление и слабите институции като основна причина за конфликтите и бедността. По тази причина много разпадащи се или нестабилни държави попадат в капана на ниското ниво, поради което слабите институции не успяват да контролират насилието, което поражда бедност, която на свой ред отслабва способността на управляващите да управляват. Макар много хора да смятат, че етническата принадлежност е причина за конфликтите на Балканите, в Южна Азия, Африка и на други места вследствие на Студената война, Уилям Истърли изтъква, че когато институциите са под контрол, връзката между етническо разнообразие и конфликтност изчезва. Джеймс Ферън и Дейвид Лейтън също твърдят, че по – голямото етническо или религиозно разнообразие не е причина за възникване на конфликти при контролиране на нивото на доходите на глава от населението. Показателен пример е разделената между три езикови групи Швейцария, която въпреки това е стабилна държава от средата на XIX в. благодарение на силните си институции.
    Модернизацията и икономическият растеж не водят непременно до ескалация на нивата на нестабилност и насилие; някои общества всъщност успяват да отговорят на исканията за по – голямо участие, изграждайки собствени политически институции. Тъкмо това се случва в Южна Корея и Тайван след Втората световна война. Бързата модернизация и в двата случая се контролира от репресивни авторитарни правителства. Но тези правителства са в състояние да удовлетворят очакванията за работни места и икономически растеж, а впоследствие и исканията за повече демокрация. Подобно на Южна Корея и Тайван, Китайската народна република е в състояние да поддържа високо ниво на политическа стабилност, без да разрешава политическо участие, благодарение най – вече на способността си да осигурява стабилност, растеж и работни места на своите граждани.
    Годините след публикуването на „Политическият ред в променящите се общества“ са свидетели както на ускорено икономическо развитие, така и на възникването на т.нар. от Хънтингтън „трета вълна“ на демократични преходи. През периода 1970 – 2008 г. глобалното икономическо производство нараства приблизително четири пъти от 16 до 61 трлн. щ.д., а броят на изборните демокрации по света се увеличава от около 40 до почти 120. Макар някои от преходите като тези в Португалия, Румъния, на Балканите и в Индонезия да са съпътствани от насилия, тази огромна трансформация на глобалната политика се осъществява, общо взето, по удивително мирен начин.
    Но в някои региони по света разминаването между ускорена социална мобилизация и институционално развитие е основен двигател на нестабилност. Близкият изток преживява голям брой преврати, революции и граждански конфликти през 50 – те, 60 – те и началото на 70 – те години на миналия век, но през следващите десетилетия възникват изключително стабилни авторитарни режими в целия арабски свят. Тунис, Египет, Сирия и Либия са управлявани от диктатори, а опозиционните политически партии и гражданското общество са под техния строг контрол. Арабските държави в Близкия изток са единствените държави в света, които не преживяват Третата вълна на демократични преходи.
    Всичко това се променя драстично в началото на 2011 г. с падането на режима на Бен Али в Тунис, свалянето на Хосни Мубарак в Египет, гражданската война в Либия и смъртта на Муамар Кадафи, както и сериозната политическа нестабилност в Бахрейн, Йемен и Сирия. Така наречената Арабска пролет е задвижена от редица фактори, сред които са възникването на по – големи средни класи в Египет и Тунис. Индексът на човешкото развитие на Организацията на обединените нации, който измерва здравеопазването, образованието и доходите, показва увеличение от 28 процента в Египет и 30 процента в Тунис за периода 1990 – 2010 г. Налице е и значително увеличение на броя на завършилите висше образование най – вече в Тунис. Благодарение на сателитните телевизионни канали („Ал Джазира“) и социалните медии (Фейсбук и Туитър) новите средни класи организират въстания срещу диктатурите на Бен Али и Мубарак, макар тези социални групи да не успяват да контролират последвалите събития.
    С други думи, събитията в арабския свят са „хънтингтъниански“: под повърхността на привидно неуязвими авторитарни управления настъпват социални промени и нови актьори дават израз на своето недоволство от режими, които не им предлагат участие чрез нови институции. Бъдещата стабилност на региона ще зависи изцяло от изграждането на политически институции, които да осигурят участие по мирен начин. Това означава многопартийна система, отваряне на медиите за широка дискусия по политически теми и приемане на конституционни норми за регулиране на политическите конфликти.
    Основополагащото схващане на Хънтингтън, че модернизацията не е плавен и неминуем процес, все пак е правилно. Икономическите, социалните и политическите измерения на развитието се осъществяват по различни направления и графици и няма никаква гаранция, че непременно ще се разгръщат синхронно. Политическото развитие по – специално следва своя собствена логика независимо от икономическия растеж. Следователно успешната модернизация зависи от паралелното развитие на политически институции и икономическия растеж, социалните промени и идеите; не може да се приеме за даденост, че другите измерения на развитието са неизбежно съпътстващо обстоятелство. Силните политически институции често са необходимо условие за икономическия растеж. Именно тяхното отсъствие е причина разпадащите се и нестабилни държави да не могат да се измъкнат от порочния цикъл на конфликтите, насилието и бедността.
    Първата и най – важна институция, от която се нуждаят разпадащите се и нестабилни държави, е компетентно от административна гледна точка управление. За да бъде поставена под контрола на правото или демокрацията, държавата трябва да съществува. На първо място това означава изграждането на централизирана изпълнителна власт и бюрокрация.

3. БЮРОКРАЦИЯ


    Защо изучаването на държавата е изучаване на бюрокрацията ► Съвременни опити за оценка на качеството на управлението ► Различия в качеството на управлението на различните държави и необходимостта от осмислянето на тези резултати от историческа гледна точка


    За много хора най – важният проблем на съвременната политика е обуздаването на силни, арогантни и тиранични управления. Защитниците на правата на човека се опитват да използват правото като механизъм за защита на уязвими лица от злоупотреби от страна на държави не само под управлението на авторитарни режими, но и в либерални демокрации, които понякога нарушават правилата при преследването на терористи или други заплахи. Защитниците на демокрацията като предводителите на Розовата и Оранжевата революция в Грузия и Украйна и участниците в протестите в Тунис и Египет в началото на Арабската пролет се надяваха да използват демократичните избори като средство да принудят управляващите да са отговорни пред своите народи. Гражданите на Съединените щати проявяват постоянна бдителност по отношение на реални и възможни злоупотреби с държавна власт като прекомерно обременителни екологични изисквания, ограничения за ползване на огнестрелно оръжие и надзора на Агенцията за национална сигурност.
    В резултат на това дебатът за политическото развитие през последните години е съсредоточен върху контролните институции върховенство на правото и демократична отчетност. Но преди да бъдат контролирани правителствата, те трябва да притежават власт, за да функционират. С други думи, държавата трябва да е в състояние да управлява.
    Съществуването на държава, способна да предоставя основни публични услуги, не може да се приема за даденост. Всъщност една от причините много страни да са бедни е именно отсъствието на ефективна държавна власт. Това е очевидно в провалени или разпадащи се държави като Афганистан, Хаити и Сомалия, където животът е хаотичен и несигурен. Но същото се отнася и за много благоденстващи общества със сравнително добри демократични институции.
    Индия например е забележително успешна демокрация от създаването си през 1947 г. През 1996 г. икономистът Жан Дрезе прави проучване на основното образование в редица индийски щати. Една от най – шокиращите констатации е, че в селските райони цели 48 процента от учителите не се явяват на работа. Това предизвика бурни реакции и през 2001 г. индийското правителство предприема мащабна програма за подобряване на качеството в основното образование. Независимо от енергичните усилия за реформа проучване през 2008 г. установява, че процентът на отсъствия на учителите е абсолютно същият както отпреди повече от едно десетилетие – 48 процента.
    Индия е водеща сред страните с нововъзникващи пазари с темпове на растеж от порядъка на 7 – 10 процента годишно до 2010 г. Но наред с магнатите милиардери и високотехнологичните индустрии съвременна Индия се характеризира с шокиращи нива на бедност и неравенство, а някои региони в страната се конкурират с най – изоставащите региони в Субсахарска Африка. Това неравенство е причина наред с други неща за постоянни маоистки бунтове в най – бедните щати. Фактът, че образованието е крайно непълноценно, ще възпрепятства растежа, тъй като страната се индустриализира и се нуждае от добре образовани работници. По отношение на предоставянето на такива основни услуги страната се справя по – слабо от съседния гигант Китай, да не говорим за Япония и Корея, които са сред най – развитите в промишлено отношение държави в света.
    Проблемът на Индия не се състои в липсата на върховенство на правото – всъщност според много индийци в страната има твърде много съдопроизводство. Съдилищата са претоварени и мудни и често ищците умират, преди делата им да стигнат до съда. Във Върховния съд на Индия има натрупване на повече от шейсет хиляди висящи дела. Правителството често не успява да инвестира в инфраструктура, тъй като е парализирано от всевъзможни съдебни процеси както в Съединените щати.
    Проблемът на Индия не е свързан и с недостига на демокрация. Медиите разполагат със свободата да критикуват правителството за слабости в образованието, здравеопазването и други области на публичната политика, както и големи възможности за политическа конкуренция, за да държат титулярите отговорни за неуспехите. По отношение на образованието не съществува политически конфликт и всички са съгласни, че децата трябва да бъдат образовани, а учителите да изпълняват служебните си задължения, за да получават заплати. Но въпреки това предоставянето на тази основна услуга изглежда непостижимо за индийското правителство.
    В този случай неуспехът е на държавата и конкретно на бюрокрациите на регионално, държавно и национално ниво, които отговарят за осигуряването на основно образование на децата в селските райони на Индия. Политическият ред не е свързан само с ограничаването на злоупотребите на управлението. Той е свързан по – често с изисквания към правителствата да осъществяват нещата, които се очакват от тях, като гарантиране на сигурността на гражданите, защита на имуществените права, предоставяне на образователни и здравни услуги, както и изграждане на инфраструктура, необходима за упражняването на частна стопанска дейност. В много страни самата демокрация е застрашена поради корумпираността или некомпетентността на държавните институции и хората започват да предпочитат силната власт на някой диктатор или спасител, който да постави точка на празните приказки на политиците и да направи така, че нещата да тръгнат.
ЗАЩО СА НЕОБХОДИМИ ПРАВИТЕЛСТВАТА
    Човек с либертариански възгледи (в повечето случаи американец) ще заяви, че проблемът в случая е на самото правителство: всяко правителство е безнадеждно бюрократично, некомпетентно, закостеняло и неефективно и решението не е в опитите да бъде усъвършенствано, а изцяло да се отървем от него в полза на частни или пазарноориентирани решения.
    Действително има причини органите на властта да са далеч по – неефективни от частния сектор. Правителствата често се ангажират с решаването на проблеми, с които частният сектор би се справил по – добре, като управлението на фабрики и предприятия или пък се намесват по разрушителни начини в решения в сферата на частния сектор. Границата между публичния и частния сектор винаги ще бъде въпрос на предоговаряне във всяко общество.
    Но така или иначе, публичен сектор трябва да съществува, тъй като определени услуги и функции, които икономистите наричат обществени блага, могат да предоставят само правителствата. Обществено благо е онова, от което мога да се ползвам, без това да е пречка и други да се ползват от него, и което не може да бъде превърнато в частна собственост и по този начин ограничено. Класически примери са чистият въздух и националната отбрана. Те съответстват на тази категория, защото нито един представител на дадено общество не би могъл да бъде лишен от тях, нито пък тяхното използване от едни би могло да ограничи достъпността им за други. Нито един представител на частния сектор няма стимул да произвежда публични блага, защото не може да предотврати всеобщото им използване и по тази причина не може да присвои произтичащите от тях доходи. Затова дори най – крайните защитници на свободния пазар сред икономистите с готовност признават, че правителствата играят роля при осигуряването на чисти публични блага. Освен чист въздух и отбрана публични блага са и обществената безопасност, правната система и общественото здравеопазване.
    Освен чистите публични блага се произвеждат и много блага за частна консумация, свързани с т.нар. от икономистите екстерналии. Екстерналия е полза или вреда по отношение на трети лица като ползата за работодателя, когато съм платил за собственото си образование, или вредата от замърсяването на питейната вода от фабрично производство. В други случаи стопанските операции може да са свързани с асиметрична информация; например продавач на употребяван автомобил познава неговите дефекти за разлика от купувача или фармацевтична компания е наясно с клиничните проучвания, които сочат, че нейните продукти са неефективни и дори вредни, за разлика от потенциалните пациенти. Правителствата обикновено играят роля при регулирането на екстерналиите и асиметричната информация. В случая с образованието и базисната инфраструктура като пътища, пристанища и водоснабдяване положителната екстерналия е достатъчно голяма, поради което правителствата обикновено осигуряват безплатно или по силно субсидирани цени базово ниво на гражданите. В такива случаи обаче размерът на необходимата държавна субсидия или регулация често е дискусионен, тъй като прекомерната държавна намеса може да изкриви пазарните сигнали или да задуши изцяло частно – предприемаческата дейност.
    Освен с предоставянето на публични блага и регулирането на екстерналии правителствата се ангажират в по – голяма или по – малка степен със социална регулация под различни форми. Правителствата искат техните граждани да са порядъчни, да съблюдават законите, да са образовани и патриотични. Те може да насърчават притежаването на собствено жилище, малки предприятия, равенството между половете, физическата активност или да не одобряват тютюнопушенето, употребата на наркотици, организираната престъпност или аборта. Повечето правителства, дори тези, които изповядват идеологията на свободния пазар, полагат усилия да насърчават инвестициите и икономическия растеж, освен да предоставят необходимите публични блага.
    Правителствата играят важна роля при контролирането на елитите и в определени размери при преразпределението. Преразпределението е основна функция на всеки обществен строй: както отбелязва Карл Полани, повечето предмодерни обществени строеве се основават на способността на лидера, или Големия мъж, да преразпределя ресурсите между своите последователи, много по – често срещана в историята практика от пазарната размяна. Както видяхме в първи том, много ранни управления като тези на кралете след норманското завладяване на Англия, на османците и на много китайски императори смятат за свое задължение защитата на обикновените граждани от алчността на олигархичните елити. Причината за това по всяка вероятност не е от чувство за справедливост и със сигурност не защото вярват в демокрацията, а по – скоро от личен интерес. Ако държавата не контролира най – богатите и най – могъщи елити в обществото, те биха използвали и злоупотребили с политическата система в ущърб на всички други.
    Най – основната форма на преразпределение, с която се ангажира държавата, е еднаквото прилагане на закона. Богатите и могъщите винаги имат начини да се погрижат за себе си и ако бъде оставени да вършат каквото си искат, винаги ще успеят за сметка на не – елитите. Единствено държавата със своята съдебна власт и правомощия може да принуди елитите да съблюдават същите правила, които са задължителни за всички останали. В този смисъл държавата и върховенството на правото гарантират нещо като равенство пред закона независимо дали под формата на съдебно решение на английския кралски съд в полза на васал срещу неговия господар в спор за дадена под аренда земя или на намеса на федералното правителство в защита на чернокожи ученици от местна тълпа, или на полицейска защита на дадена общност от наркобанда.
    Има и други по – открито икономически форми на преразпределение, които практикуват съвременните правителства. Една от най – често срещаните са задължителните осигурителни фондове, с които правителството принуждава общността да съдейства за застрахователни планове, от които чрез социалното осигуряване се преразпределят средства от млади към възрастни, а чрез здравното осигуряване от здрави към болни. Много американски консерватори осъждат Закона за достъпното здравеопазване от 2010 г. на президента Обама като „социализъм“, но е факт, че тогава Съединените щати бяха единствената от богатите демократични страни без каквато и да било форма на всеобщо здравно осигуряване.
    Либералните теоретици от Джон Лок до Фридрих Хайек винаги са били скептични по отношение на държавното преразпределение на доходите, тъй като то заплашва да възнагради мързеливите и некомпетентните за сметка на добродетелните и трудолюбивите. Истина е, че всички преразпределителни програми носят в себе си т.нар. от икономистите „морален риск“: заплащането въз основа на равнището на доходите, а не на вложените усилия не стимулира трудолюбивите. Точно такъв беше случаят в бившите комунистически страни като СССР, където „правителството се преструваше, че ни плаща, а ние се преструвахме, че работим“.
    От друга страна, от морална гледна точка трудно би могла да бъде оправдана една минималистична държава, която не гарантира никаква социална защита за своите социалнослаби граждани. Това би могло да бъде оправдано само за общество, в което условията са абсолютно равни за всички и житейските обстоятелства или просто късметът не играят никаква роля по отношение на шансовете за успех, благосъстоянието и благоприятните възможности. Но такова общество никога не е съществувало и не съществува и в момента. Така че проблемът, пред който са изправени повечето правителства, не е дали да преразпределят, а до каква степен и какви начини да преразпределят, за да сведат моралния риск до минимум.
    Проблемът с наследствените привилегии обикновено се задълбочава с течение на времето. Елитите се стремят да укрепят позициите си с помощта на своето богатство, власт и социално положение, за да получат достъп до държавната власт и да я използват за себе си и за своите деца. Този процес продължава до момента, в който не – елитите успеят да се мобилизират политически да осъществят коренни промени или да се защитят по друг начин. Понякога това става под формата на насилствена революция както при Френската и Болшевишката революция, а в други случаи под формата на популистка политика на преразпределение както в Аржентина под управлението на Хуан Перон или във Венецуела под управлението на Уго Чавес. В идеалния случай държавата би трябвало да упражнява демократичен контрол над властта на елитите и нейната политика да отразява широкия обществен консенсус по отношение на справедливото разпределение на ресурсите, с които разполага. Както и в случая с преразпределението, въпрос на политическо умение е да се ограничи свръхпредставителността на елитите, без да бъдат наказвани заради способността им да генерират богатство.
    Има много съвременни схващания относно подходящия предметен обхват на компетентност на държавните органи, които варират от убеждението, че те трябва да осигуряват само най – основните публични блага, до настояванията, че трябва активно да формират цялостния характер на обществото и да се ангажират в значителна степен с преразпределението на ресурсите. Както беше отбелязано, всички съвременни либерални демокрации се ангажират до някаква степен с преразпределението, но мащабите на държавната намеса съществено се различават в скандинавските социални демокрации и по – класически либералните Съединени щати. Фигура 3 показва диапазон на държавни функции, с които могат да се ангажират съвременните правителства.
   
    Има редица приблизителни критерии къде по хоризонталната ос се намира една държава. Икономистите най – често използват съотношението на общия БВП, събран чрез данъци; друг начин на измерване е процентът на публичните разходи от БВП, тъй като тази сума често е по – голяма от данъците и се покрива чрез заеми. Тези изчисления не са съвсем адекватни, тъй като някои активистки функции като регулирането и индустриалната политика оказват значително въздействие върху обществото, без непременно да оказват въздействие върху фискалната политика.
   
ИЗМЕРВАНЕ КАЧЕСТВОТО НА УПРАВЛЕНИЕТО
    Измерването на силата или качеството на държавата, т.е. нейното място върху вертикалната ос, е далеч по – сложно. Макс Вебер дава отлично определение на една модерна държава с помощта на набор от процедури, най – важните от които са свързани със стриктната функционална организация на длъжностите и избора на служители въз основа на заслуги и техническа компетентност, а не чрез патронаж. Някои от критериите на Вебер днес не бихме счели за необходими за добро бюрократично функциониране като например Това, че длъжността гарантира пожизнена кариера или необходимостта от строга дисциплина и контрол чрез административна йерархия. Но схващането, че служителите трябва да бъдат избирани въз основа на тяхната квалификация и повишавани за заслуги, а не благодарение на личните им връзки, е общоприето и свързано с положителни управленски резултати като ниски нива на корупция и икономически растеж. Докато Вебер изтъква значението на бюрократичната форма на организация, политологът Бо Ротстайн предлага „безпристрастността“ като критерий за качеството на управлението, нормативна характеристика, която според него оказва силно влияние върху неговата ефективност. Качеството на управление би могло да се оцени и чрез измерване на дисфункцията, като например възприемани нива на корумпираност на управлението като Индекса за възприятие на корупцията на „Прозрачност без граници“.
    Но измерването на качеството на управление единствено чрез процедури е малко вероятно да ни даде обективна преценка. Според класическата дефиниция на Вебер модерното управление е закостеняла, съблюдаваща строги правила институция, натоварена с изпълнението на определени от принципала функции. Но в действителност процесуалната закостенялост не е добродетел, а основна причина хората да не харесват модерно управление. Самият Вебер определя административната бюрократична машина като „желязна клетка“, в която са впримчени хората.
    Алтернативен метод за процесуален подход е оценката на способността на управлението да формулира и провежда политики, или това, което Джоел Мигдал нарича способността на държавата да „проникне“ в обществото, което управлява. Административният капацитет от своя страна се определя от редица фактори, между които са размерът на бюрокрацията, ресурсите, с които разполага, и нивата на образованост и експертност на държавните служители. Някои учени използват степента, в която едно правителство може да събира данъци от населението, като мярка за административен капацитет, използвана и за измерване на обхвата. Причината за това е, че данъците, особено преките като подоходния данък се събират трудно и представляват ресурси на разположение на правителството. Способността на една организация да изпълнява функциите си не е просто въпрос на измерими ресурси. Организационната култура също има значение – степента, до която хората, които съставляват организацията, могат да си сътрудничат, да печелят доверие, да поемат рискове, да правят нововъведения и т.н. Веберианска администрация, дефинирана само от формални процедури, може да притежава или да не притежава необходимите качества да функционира ефективно.
    Друг подход за измерване качеството на управлението е преценката на онова, което върши едно правителство. Предназначението на управлението в края на краищата не е съблюдаването на процедури, а предоставянето на основни услуги на населението като образование, отбрана, обществена безопасност и достъп до правосъдие; измерването на резултатите от обучението на децата в държавните училище би било по – полезно от данни за броя на учителите, назначаването им на работа или квалификация. Лант Причет, Майкъл Улкок и Мат Андрюс твърдят, че един от най – големите проблеми на правителствата в развиващите страни е т.нар. „изоморфна мимикрия“, т.е. копирането на форми на управление на развитите страни, без да успеят да постигнат същите резултати в образованието и здравеопазването. Преценката на реалната ефективност на управлението би допринесла за решаването на този проблем.
    Но преценката на качеството на управлението може да бъде подвеждаща. Добри резултати като качествено държавно образование са сложна комбинация от държавни разходи (учители, учебни планове, класни стаи и т.н.), както и характерните особености на населението като доходи, социални навици и култура (т.е. до каква степен се цени знанието). Класическо проучване на резултатите от образованието в Съединените щати е „Докладът на Коулман“ от 1966 г., чийто статистически анализ показва, че качеството на образованието зависи в много по – голяма степен от социалния произход на учениците, отколкото от правителствените разходи. Така или иначе, измерването на качеството на предлаганите комплексни услуги от съвременните правителства често е трудно. Как например да измерим качеството на съдебната система? Очевидно общият брой на приключените дела или на присъдите не е никакъв показател при отсъствието на качествени показатели дали съдебните решения са постановени справедливо или въз основа на изтезания при извличането на признания. При отсъствието на такава преценка една полицейска държава би изглеждала много по – ефективна от държава, която строго съблюдава върховенството на правото.
    Важен критерий за качеството на държавното управление е и степента на автономия на едно правителство. Всяко правителство обслужва нечии политически интереси, били те на една демократична общественост или на авторитарен владетел, и разполага с по – голяма или по – малка автономия при осъществяването на своята дейност. Най – основната форма на автономия е свързана с правото на контрол върху административния персонал и назначенията въз основа на професионални качества, а не по политически причини. Автономията е важно условие и за функционирането на едно правителство, тъй като противоречивите мандати рядко водят до добри резултати. От друга страна, прекалено много автономия също би могла да бъде катастрофална поради високи нива на корупция или прекалена бюрокрация, неподвластни на какъвто и да било политически контрол.
    Следователно добрите процедури, капацитетът, резултатите и административната автономия са възможните начини за определяне на позицията на една държава върху вертикалната ос във фиг. 4. Би било чудесно, ако съществуваше научен консенсус по отношение на един стандартен начин за измерване качеството на държавното управление, но такъв критерий не съществува. През последните години редица икономисти се опитват да създадат количествени критерии за качеството на управлението с променлив успех. Цялостният анализ е затруднен и от факта, че качеството на управление в рамките на една отделна държава съществено се различава в зависимост от региона, ефективността и нивото (национално, държавно или местно).
    Въпреки трудностите, широко използван международен стандарт са „Показателите за качеството на държавното управление“ на Световната банка, които се изготвят ежегодно от началото на този век. Тези показатели измерват управлението в много държави по отношение на: чуваемост на гражданите и отчетност, политическа стабилност и липса на насилие, ефективност на правителството, качество на регулациите, върховенство на правото и контрол върху корупцията. Във фиг. 5 са използвани два от тези показатели, а именно контрол върху корупцията и ефективност на правителството за избрана група развити и по – слабо развити държави, класирани според техните резултати по отношение на показателя за ефективност.